I. Mise en perspective des fonds structurels et contexte des réformes successives
1.1. Les anciennes réformes
1.1.1. une architecture complexe, qui a beaucoup évolué
1.1.1.1. une mise en place progressive (1957-1975)
- Les origines : plusieurs fonds instaurés dans le cadre de politiques
sectorielles
Sans être explicitement évoquée, la politique européenne de cohésion trouve ses fondements dans le traité de Rome du 25 mars 1957, dans lequel les Etats membres expriment leur souci « de renforcer lunité de leurs économies et den assurer le développement harmonieux en réduisant lécart entre les différentes régions et le retard des moins favorisées ».
Elle apparaît donc comme une politique destinée à accompagner
le processus dunification économique.
Le premier fonds (non encore qualifié à lépoque de
« structurel ») instauré dès 1957 est le Fonds social
européen (FSE) qui, aux termes de larticle 3 du traité de
Rome, a pour but « daméliorer les possibilités demploi
des travailleurs et (
) de contribuer au relèvement de leur niveau
de vie ». Il ne sera toutefois opérationnel quen 1973.
Un deuxième fonds est mis en place en 1962 à la naissance de la
politique agricole commune (PAC) : le Fonds européen dorientation
et de garantie agricole (FEOGA) qui, à partir de 1964, est divisé
en deux sections :
une section « garantie » (FEOGA-G) qui prend en charge les dépenses de soutien des marchés dans le cadre de la PAC ;
une section « orientation « (FEOGA-O) qui, à lorigine, finance la politique tendant à lévolution des structures agricoles (modernisation des exploitations, aides à linstallation, préretraites pour lessentiel), mais dont lobjet sera progressivement étendu au financement du développement rural au sens large, sans toutefois jamais rompre avec une logique très agricole.
Seul le FEOGA-O est un fonds structurel. Cependant, les variations répétées
de son champ dapplication, liées aux évolutions de la PAC,
témoignent de sa nature mixte et de lambiguïté de la
politique de développement rural, qui demeure très liée
à la politique agricole.
Dans les années 1970 commence à saffirmer la nécessité dune véritable politique économique « structurelle » au niveau européen. Il sagit en effet de faire face à la crise économique consécutive au choc pétrolier de 1973 et aux restructurations qui ébranlent un certain nombre de régions industrielles. En outre, lintégration en 1973 de trois nouveaux Etats membres (Royaume-Uni, Irlande et Danemark) dans la Communauté économique européenne (CEE) entraîne lapparition de nouvelles disparités quil faut chercher à réduire.
Il est intéressant de noter que la Grande-Bretagne a initialement fortement
soutenu le développement de cette politique, non seulement en raison
de la forte culture daménagement du territoire qui était
la sienne à cette époque, mais aussi en vue dobtenir un
« retour » par rapport à sa contribution au budget communautaire.
Dès lorigine, la question du financement de lUnion européenne
se trouve donc intimement liée au dossier de la politique de cohésion.
Enfin, en 1975 est institué le Fonds européen de développement
régional (FEDER), qui a vocation à financer des projets dinfrastructures
et des investissements productifs dans les régions défavorisées.
- vers un rapprochement des fonds et une intégration des programmes
A partir des années 80, le besoin se fait sentir darticuler les différents instruments financiers mis en place initialement selon une approche sectorielle. Il sagit de coordonner lutilisation des fonds en faveur de programmes ou de territoires particuliers.
Cest ainsi que sont expérimentées des opérations
intégrées de développement (OID) financées à
la fois par le FEDER, le FSE et le FEOGA-O.
Une nouvelle étape intervient en 1985. La mise en place des programmes
intégrés méditerranéens (PIM) a pour but datténuer
limpact pour certaines régions européennes de lélargissement
de la CEE à la Grèce en 1981, puis à lEspagne et
au Portugal au 1er janvier 1986, notamment dans le domaine agricole (fruits
et légumes). Il sagit, pour la première fois, de programmes
pluriannuels (établis pour six ans), financés conjointement par
plusieurs fonds structurels, au bénéfice de territoires déterminés.
1.1.1.2. l'établissement d'une véritable politique de cohésion (1988)
- la naissance d'une politique de cohésion à part entière
Sur la base de ces premières expériences est instaurée en 1988, sous limpulsion de la Commission européenne présidée par Jacques Delors, une véritable politique structurelle intégrée.
La décision détablir, au 1er janvier 1993, un « grand
marché » européen (dit « marché unique »)
sur lequel circuleront librement les personnes, les biens, les services et les
capitaux, conformément à lActe unique européen du
1er janvier 1987, impose, en effet, de renforcer la cohésion économique
et sociale entre les régions européennes et dapporter un
soutien particulier à celles connaissant des difficultés.
En effet, si louverture des marchés et la libéralisation
des échanges doivent se traduire par un gain économique global
à léchelle européenne, elles peuvent aussi conduire
à une aggravation des disparités au détriment des régions
les plus fragiles.
Cest pourquoi le titre V de lActe unique, consacré à
la « cohésion économique et sociale », assigne à
la politique régionale la mission de « réduire lécart
entre les diverses régions et le retard des régions les moins
favorisées ».
Deux innovations principales caractérisent cette étape décisive
:
trois fonds appelés désormais « structurels » (FEDER, FSE et FEOGA-O), qui fonctionnaient jusqualors de manière autonome, font désormais lobjet dune coordination et deviennent les instruments dune politique intégrée, donnant lieu le cas échéant à des programmes abondés par plusieurs fonds (« programmes pluri-fonds ») ;
les financements alloués dans ce cadre font lobjet dune programmation sur plusieurs années. Trois programmations vont ainsi se succéder : 1989-1993 (cinq ans), 1994-1999 (six ans) et 2000-2006 (sept ans).
- l'instauration de grands principes (concentration, additionnalité,
partenariat, programmation)
Cette évolution entraîne la publication dune réglementation détaillée composée dun règlement portant dispositions générales sur lensemble des fonds structurels et de règlements spécifiques par fonds.
Progressivement renforcé, ce cadre juridique a défini quatre grands
principes pour la mise en oeuvre des fonds structurels.
a) Le principe de la concentration des aides
Selon ce principe, les crédits des fonds doivent être alloués
en priorité aux territoires et aux publics en difficulté. Cette
concentration doit seffectuer selon des objectifs prioritaires qui, à
lorigine, sont au nombre de cinq :
promouvoir le développement et lajustement structurel des régions en retard de développement, dont le PIB est inférieur à 75 % de la moyenne communautaire (objectif 1) ;
reconvertir des régions ou parties de régions gravement affectées par un déclin industriel (objectif 2). Le Royaume-Uni est alors de loin le premier bénéficiaire de cet objectif ;
combattre le chômage de longue durée (objectif 3) ;
faciliter linsertion professionnelle des jeunes (objectif 4) ;
accélérer ladaptation des structures agricoles (5a) et promouvoir le développement des zones rurales (5b).
Pour mieux répondre au souci de concentration, le nombre dobjectifs
prioritaires a été progressivement réduit.
Dès lorigine, ces objectifs sont complétés par des
initiatives communautaires portant sur des thématiques plus ciblées
et reposant sur une démarche de coopération et déchange
dexpériences. Elles tendent à soutenir de petits projets
à forte valeur ajoutée et à toucher des publics qui nauraient
pas accès aux financements classiques des fonds structurels. Initialement,
il en existe quatorze, dans des domaines tels que le développement local
en milieu rural (Leader), la coopération transfrontalière (Interreg)
ou encore lemploi des femmes (Emploi-Now). Mais un resserrement de leur
nombre sera opéré lors des programmations suivantes.
b) Le principe de ladditionnalité des aides
Il implique le cofinancement par les Etats membres des projets subventionnés
par les fonds structurels : ceux-ci ne sauraient se substituer aux financements
nationaux, mais sajoutent à ces derniers. Le taux de participation
de laide européenne varie selon les territoires et les objectifs.
c) Le principe du partenariat
Ce principe impose que les programmes destinés à mettre en oeuvre
les fonds structurels fassent lobjet à toutes les étapes
(élaboration, réalisation, évaluation) dune concertation
étroite entre la Commission européenne, lEtat membre concerné,
les autorités régionales et locales ainsi que les acteurs intéressés.
d) Le principe de programmation
Il se traduit par une mise en oeuvre des objectifs prioritaires dans le cadre
de programmes pluriannuels établis à léchelle nationale
ou régionale et dont le contenu est négocié avec la Commission
européenne.
Chaque programme définit, sur la base dun diagnostic des territoires,
une stratégie daction et des axes prioritaires et donne lieu, pour
son application, à un complément de programmation et à
des conventions entre les partenaires participant au financement de ses actions.
A lorigine, ces programmes prennent exclusivement la forme de cadres communautaires
dappui (CCA), documents de planification présentant la stratégie
et les priorités retenues par les Etats membres ainsi que le montant
des crédits européens et des cofinancements nationaux qui, après
avoir été approuvés par la Commission européenne,
doivent être déclinés en un ou plusieurs programmes opérationnels.
Ce principe est donc à lorigine dune procédure lourde,
qui vise théoriquement à prévenir les fraudes et à
éviter le financement de mesures non prioritaires.
1.1.1.3. les évolutions ultérieures (1994-2006)
- la programmation 1994-1999
Adoptée en 1993, la seconde programmation de fonds structurels (1994-1999) traduit un renforcement de la politique européenne de cohésion, conformément au traité de Maastricht, qui fait de la cohésion économique et sociale lun des principaux piliers de lUnion européenne (article 158 du traité sur lUnion européenne).
Dune part, les enveloppes financières qui lui sont destinées
sont doublées, passant de 45 à 90 milliards décus.
Dautre part, deux nouveaux outils financiers sont créés
:
lInstrument financier dorientation de la pêche (IFOP), qui vise à répondre à la crise affectant le secteur de la pêche au début des années 1990 ; lIFOP devient ainsi le quatrième fonds structurel ;
le Fonds de cohésion -qui nest pas un fonds structurel au sens strict- dont lobjet est de financer des projets en matière dinfrastructures de transport et denvironnement dans les Etats membres dont le produit intérieur brut par habitant (PIB) est inférieur à 90 % de la moyenne communautaire (cest-à-dire, à lépoque, lEspagne, le Portugal, lIrlande et la Grèce).
Les nouveaux règlements adoptés à cette occasion autorisent
les Etats membres à recourir à des instruments de programmation
plus souples et plus synthétiques que les cadres communautaires dappui
: les documents uniques de programmation (DOCUP). Ceux-ci présentent
notamment lavantage de rassembler des éléments de planification
et des éléments opérationnels.
En ce qui concerne les objectifs, les mesures de lutte contre le chômage
de longue durée et lexclusion du marché du travail, financées
par le FSE, sont regroupées dans lobjectif 3. Quant à lobjectif
4, il est désormais consacré à des actions préventives
dadaptation des salariés aux mutations industrielles.
Par ailleurs, un sixième objectif est instauré afin de soutenir
les régions peu densément peuplées des pays dEurope
du Nord (Suède, Finlande), intégrés dans lUnion européenne
le 1er janvier 1995.
- la programmation 2000-2006
* les objectifs prioritaires
La programmation en cours se caractérise, tout dabord, par un recentrage
sur trois objectifs prioritaires, dans le souci dune meilleure efficacité
des aides :
Objectif 1 : soutien aux régions en retard de développement
Regroupant les objectifs 1 et 6 de la précédente programmation,
il vise à soutenir les régions dont le PIB par habitant est inférieur
à 75 % de la moyenne communautaire, les régions peu peuplées
de Scandinavie et les régions ultrapériphériques. Il concerne
également des régions en soutien transitoire (« phasing
out ») qui, du fait de nouveaux critères, ne sont théoriquement
plus éligibles à lobjectif 1 et sortent progressivement
de ce dispositif, avec des aides toutefois plus importantes que celles de lobjectif
2.
Par ailleurs, lobjectif 1 sadresse aussi, à travers le Fonds
de cohésion, aux Etats membres dont le PNB/habitant est inférieur
à 90 % de la moyenne communautaire. Au 1er janvier 2000, ces «
pays de la cohésion » étaient au nombre de quatre : Espagne,
Portugal, Irlande et Grèce. LIrlande est sortie du dispositif au
1er janvier 2004 à la suite dune évaluation à miparcours
concluant à lélévation de son revenu moyen par habitant
au-delà du seuil déligibilité. En revanche, tous
les nouveaux Etats entrés dans lUnion européenne au 1er
mai 2004 (Pologne, Hongrie, République tchèque, Slovaquie, Slovénie,
Estonie, Lettonie, Lituanie, Malte et Chypre) en sont devenus bénéficiaires.
Treize Etats membres sont donc éligibles au Fonds de cohésion
entre le 1er mai 2004 et le 31 décembre 2006.
Cet objectif mobilise chacun des quatre fonds structurels (FEDER, FSE, FEOGA-O
et IFOP), ainsi que le Fonds de
cohésion pour les pays de la cohésion.
Objectif 2 : soutien à la reconversion économique et sociale
des zones connaissant des difficultés structurelles
Il concerne les zones dont lindustrie ou les services sont en mutation,
les zones rurales en déclin, les zones urbaines en difficulté
et les zones dépendantes de la pêche. Il reprend ainsi les anciens
objectifs 2 et 5 b de la programmation 1994-1999, complétés par
deux nouvelles priorités : les territoires urbains en crise et les zones
affectées par des reconversions dans le secteur tertiaire.
Lobjectif 2 nayant vocation à couvrir que 18 % de la population
européenne, des zones éligibles ont été définies
par chaque Etat membre et approuvées par la Commission européenne.
Cet objectif mobilise le FEDER et le FSE.
Objectif 3 : adaptation et modernisation des politiques déducation,
de formation et demploi.
Exclusivement cofinancé par le FSE, cet objectif vise à adapter
et à moderniser les politiques déducation, de formation
et demploi. Il résulte du regroupement des objectifs 3 et 4 de
la précédente programmation, consacrés à la lutte
contre le chômage, à linsertion économique et à
ladaptation aux mutations industrielles.
Toutes les zones non couvertes par lobjectif 1 sont éligibles à
lobjectif 3.
Les actions financées par cet objectif doivent être conformes à
la stratégie européenne pour lemploi (SEE), définie
par le Conseil européen de Luxembourg de novembre 1997. Cette stratégie
est déclinée en France par un plan national daction pour
lemploi (PNAE).
* les initiatives communautaires
Quatre initiatives communautaires complètent ces objectifs prioritaires
sur la période 2000-2006.
(1) Leader + (développement local en milieu rural)
Leader + constitue la troisième génération de linitiative
« Liaison entre les actions de développement de léconomie
rurale », dite Leader, instaurée en 1991. Elle a pour but de soutenir
des projets de développement rural exemplaires initiés par des
acteurs locaux, afin de revitaliser les zones rurales et dy créer
des emplois.
Cette initiative sappuie sur la constitution de groupes daction
locale (GAL), composés dacteurs publics (représentants de
collectivités territoriales, détablissements publics
)
et privés (entreprises, associations, chambres consulaires
) qui
sassocient sur un territoire donné pour élaborer une stratégie
de développement local, dans le cadre de laquelle des porteurs de projets
individuels peuvent proposer de mettre en oeuvre des actions. Les partenaires
privés doivent représenter plus de 50 % de chaque partenariat.
Leader + tend à agir dans trois directions :
- aide en faveur de stratégies expérimentales de développement
territorial (volet 1)
Chaque GAL bénéficie dune dotation financière globale dans le cadre dune convention passée avec lautorité de gestion de chaque programme national Leader +. Cette dotation sert à cofinancer la mise en oeuvre de la stratégie de développement élaborée par le GAL, qui doit être cohérente avec lun des « thèmes fédérateurs » déterminés par chaque Etat membre. Il peut sagir dobjectifs tels que la valorisation et la diversification des ressources locales, le développement des PME, de lartisanat et du tourisme
Les opérations sélectionnées doivent être des actions
pilotes, cest-à-dire au sens communautaire, être articulées
à un thème fédérateur, présenter un caractère
innovant et être potentiellement transférables.
- soutien à la coopération entre territoires ruraux (volet 2)
Leader + incite les GAL à mettre en commun leurs ressources humaines
et financières pour élaborer des opérations sarticulant
avec la stratégie de développement de leurs territoires. Cette
coopération peut concerner des territoires dun même Etat
membre ou de différents Etats membres.
- mise en réseau des territoires ruraux (volet 3)
Les GAL participent obligatoirement à un réseau de développement
rural piloté par un « Observatoire européen des territoires
ruraux » implanté à Bruxelles. Cet observatoire est relayé
par des unités nationales danimation (UNA) et des réseaux
régionaux ou interrégionaux. Le réseau permet la mise en
commun dinformations sur les opérations entreprises ou réalisées
et leurs résultats. Il favorise le dialogue et la concertation à
tous les niveaux, facilite les échanges dexpériences et
de bonnes pratiques et contribue à la formation de partenariats.
Financée par le FEOGA-O, linitiative Leader + est dotée
de 2,1 milliards deuros pour la programmation 2000-2006. Compte tenu des
cofinancements publics et privés, elle représente sur la période
un financement global de plus de 5 milliards deuros.
(2) Interreg III (coopération transfrontalière, transnationale et interrégionale)
Cofinancée par le FEDER, linitiative Interreg III, troisième
génération de linitiative Interreg créée en
1990, soutient des actions de coopération entre différents espaces
de lUnion européenne et entre ces espaces et des territoires de
pays voisins non membres de lUnion européenne.
Son budget représente 5,8 milliards deuros sur la période
2000-2006.
Encadré : la signification des NUTS
Nomenclature commune des unités territoriales statistiques (NUTS). Cette nomenclature a été instituée par la Commission européenne pour permettre la collecte, létablissement et la diffusion de statistiques régionales armonisées à léchelle de lUnion européenne. Elle subdivise le territoire des Etats membres en unités administratives (zones géographiques relevant dune autorité administrative particulière) correspondant, selon leur importance démographique, à lune des trois catégories : NUTS III (de 150.000 à 800.000 habitants), NUTS II (de 800.000 à 3 millions dhabitants) ou NUTS I (de 3 à 7 millions dhabitants).
Interreg III comprend trois volets :
un volet A, qui encourage la coopération transfrontalière
entre territoires de niveau NUTS III ayant une frontière terrestre ou
maritime avec un autre Etat membre. Ce volet vise à promouvoir le développement
territorial dans les zones frontalières, grâce à des actions
ayant une forte dimension de proximité.
A léchelle européenne, la coopération transfrontalière
est mise en oeuvre par 75 programmes sur la période 2000-2006.
un volet B, consacré à la coopération transnationale
susceptible de se développer à lintérieur de treize
grands espaces européens : la région de la mer du Nord, lEurope
du Nord-ouest, la périphérie du Nord, lEurope du Sud-ouest,
lespace alpin, la Méditerranée occidentale (Meddoc), lespace
Archimed (Grèce, Sicile, Calabre, Basilicata, Pouilles), lespace
Centre-Adriatique-Danube, lespace atlantique, la région de la mer
Baltique et les trois régions ultrapériphériques (Açores-Madère-Canaries,
Caraïbes et océan indien).
Les actions cofinancées dans le cadre de ce volet sont très variées
: développement territorial, transports, TIC, protection de lenvironnement
et gestion des ressources naturelles, mise en valeur du patrimoine
Le
volet « coopération transnationale » se décline à
travers 13 programmes (un par grande zone de coopération) regroupant
chacun de nombreux projets. Par exemple, le programme Meddoc compte 103 projets
impliquant des partenaires dEspagne, de France, de Grèce, dItalie,
de Malte du Portugal et du Royaume-Uni. Parmi ceux-ci, on peut citer comme exemple
le projet Med-diet-net, qui vise à favoriser les transferts de technologies
agroalimentaires entre PME travaillant dans le secteur de lalimentation
méditerranéenne.
un volet C, dédié à la coopération interrégionale,
qui vise à mettre en réseau des collectivités territoriales
à léchelle de lensemble du territoire européen
en vue de favoriser des échanges de connaissances, dexpériences
et de bonnes pratiques.
Les partenariats noués dans ce cadre (264 sur 2000-2006) peuvent prendre
la forme de projets individuels, de réseaux (impliquant un plus grand
nombre dacteurs) ou dopérations cadres régionales
(véritables mini-programmes). A titre dexemple, le projet «
Rescue » associe trois régions de Grèce, dItalie et
de Hongrie sur le thème de la gestion des situations de catastrophes
naturelles.
Pour la période 2000-2006, on dénombre quatre programmes de coopération
interrégionale, correspondant à quatre grandes zones géographiques
(nord, sud, est, ouest) divisant lespace européen. Chaque partenariat
est rattaché à lun de ces programmes en fonction du lieu
où se trouve sa collectivité chef de file.
(3) Equal (lutte contre les discriminations et les inégalités
sur le marché du travail)
Reprenant le contenu de plusieurs initiatives communautaires des programmations
précédentes (Emploi-Now, Integra, Horizon et Youthstart), Equal
finance des actions de lutte contre toutes les formes de discriminations à
lemploi, notamment celles subies par les jeunes, les femmes, les personnes
handicapées ou les minorités.
Cofinancée par le FSE, elle couvre tout le territoire européen et met laccent sur la coopération transnationale, la participation active des collectivités régionales et locales et la diffusion des bonnes pratiques. Cette initiative concerne cinq domaines dintervention correspondant aux cinq axes de la Stratégie européenne pour lemploi (capacité dinsertion professionnelle, esprit dentreprise, capacité dadaptation, égalité des chances entre les hommes et les femmes, et aide à lintégration des demandeurs dasile).
Le fonctionnement dEqual repose sur la constitution de « partenariats
de développement » (PDD) rassemblant tous les acteurs pertinents
(collectivités publiques, associations, partenaires sociaux, entreprises
)
pour résoudre un problème identifié dans un territoire
déterminé ou un domaine particulier.
(4) Urban II (soutien aux quartiers urbains défavorisés)
Financée par le FEDER, Urban II est linitiative communautaire en
faveur de la « régénération économique et
sociale » des zones urbaines. Succédant à Urban I, mise
en place en 1994, elle vise à promouvoir la conception et la mise en
oeuvre de modèles de développement innovants destinés aux
zones urbaines en crise, tout en favorisant les échanges
dinformations et dexpériences en matière de développement
urbain.
Dotée de 700 millions deuros sur la période 2000-2006, elle
finance au profit dune cinquantaine de zones urbaines réparties
sur lensemble de lUnion européenne des actions dans des domaines
aussi divers que le logement, les transports publics, la gestion des déchets
et de leau, la lutte contre lexclusion ou encore les nouvelles technologies.
* le volet d'actions innovatrices
Enfin, parallèlement à ces deux volets, sont mises en oeuvre des « actions innovatrices », financées dans le cadre dappels à projets lancés par la Commission européenne, qui visent à recueillir et diffuser des expériences locales dans des domaines précis (innovation, société de linformation, identité régionale, développement durable, stratégies locales pour lemploi). Les montants en jeu sont toutefois nettement inférieurs aux volets précédemment évoqués (420 millions deuros pour la période 2000-2006).
1.2. La dernière réforme 2007-2013
1.2.1. le contexte
Dans la perspective de ladoption dune nouvelle programmation pour la période 2007-2013, la Commission européenne a dessiné les grandes lignes dune réforme de la politique de cohésion dans son troisième rapport sur la cohésion économique et sociale rendu public en février 2004.
1.2.1.1. le défi de l'élargissement
Lintégration dans lUE de dix nouveaux Etats membres le 1er mai 2004, suivie, au 1er janvier 2007, par lentrée de deux autres Etats (la Bulgarie et la Roumanie), constitue un défi sans précédent lancé à la cohésion de lespace européen.
En effet, si la population européenne saccroît ainsi de près
de 20 % (75 millions dhabitants), le PIB européen ne progresse
quant à lui que de 4,6 %.
Il en résulte de nouvelles disparités socio-économiques
qui, dans un marché entièrement ouvert aux échanges, génèrent
inévitablement des distorsions de concurrence et des inégalités.
Les écarts de développement au sein de lUE se sont ainsi
considérablement aggravés, non seulement entre Etats membres,
puisque le niveau moyen de prospérité des nouveaux Etats membres
ne représente que 40 % de la moyenne communautaire, mais aussi entre
régions.
Selon des statistiques publiées par Eurostat en avril 2005, le PIB par
habitant séchelonnait en 2002 entre 32 % de la moyenne communautaire
dans la région de Lublin en Pologne et 315 % dans celle de Londres -Centre
au Royaume-Uni.
Le PIB par habitant est inférieur à 36 % de la moyenne communautaire dans les cinq régions les plus pauvres de lUE à 25 (toutes polonaises) alors quil est au moins égal à 176 % de la moyenne communautaire dans les cinq régions les plus riches (Londres Centre, Bruxelles Capitale, Luxembourg, Hambourg et Île-de-France).
Avec lélargissement, la proportion de la population européenne
bénéficiant dun PIB par habitant au-dessous de 75 % de la
moyenne communautaire passe de 19 % à 27 %. La politique de cohésion
étant la seule politique européenne à permettre des transferts
massifs de ressources entre Etats membres via le budget européen, elle
a naturellement vocation à traduire la solidarité de lUnion
européenne envers les nouveaux Etats membres. Cependant, cette politique
ne devra pas seulement prendre en charge à lavenir les conséquences
de lélargissement. Comme le souligne le troisième rapport
sur la cohésion économique et sociale, les restructurations économiques
liées à la mondialisation, le vieillissement démographique,
les adaptations requises par le progrès technologique et notamment les
TIC, la persistance de retards de développement dans certaines régions
de lEurope des Quinze, relèvent aussi de la compétence des
fonds structurels.
Voir aussi document distribué en cours :
1.2.1.2. les défis liés aux objectifs de Lisbonne et Göteborg
- rappel des engagements de Lisbonne et Göteborg
Lors du Conseil européen de Lisbonne en mars 2000, lUE sest
donnée comme objectif de « devenir léconomie de la
connaissance la plus compétitive et la plus dynamique du monde, capable
dune croissance économique durable accompagnée de lamélioration
quantitative et qualitative de lemploi et dune plus grande cohésion
sociale ». Dans la foulée, le Conseil européen de Göteborg
de juin 2001 a approuvé ladoption dune stratégie de
développement durable « qui complète lengagement politique
de lUnion à légard dun renouveau économique
et social et ajoute une troisième dimension, celle de lenvironnement,
à la Stratégie de Lisbonne ».
Des cibles quantitatives ont alors été définies : le taux
demploi doit progresser jusquà 70% en 2010, lemploi
des femmes accru pour atteindre plus de 60% et le taux de chômage réduit
à 4%. La part de linvestissement dans le capital humain (éducation,
formation, santé, etc.) doit être augmenté jusquà
50% du PIB en 2010. Dans son Rapport de printemps de 2004, la Commission reconnaît
que des progrès indéniables ont été réalisés
depuis quatre ans, mais elle souligne les problèmes majeurs qui freinent
le retour à une croissance forte.
En vue de la révision à mi-parcours prévue en mars 2005,
un groupe à haut niveau présidé par M. Wim Kok a rédigé
un rapport dans lequel il plaide notamment pour une implication accrue des niveaux
régionaux et locaux dans la mise en oeuvre de la Stratégie.
Cette stratégie vise à permettre à lUE de relever
des défis externes tels que la globalisation et le progrès technologique.
En effet, la réaction à la concurrence des pays à bas coûts
de main doeuvre et, notamment, à la croissance rapide que connaissent
la Chine ou lInde ne peut se concevoir ni par une diminution des salaires,
ni par une fermeture des frontières. Les répercussions sur lemploi
appellent une réponse de la politique de cohésion, notamment dans
sa composante sociale. Elles supposent également la mise en place de
stratégies danticipation en matière de R&D, dinnovation
et damélioration de la compétitivité des entreprises,
ainsi que des réponses rapides pour procéder aux restructurations
économiques nécessaires en cas des crises sectorielles ou locales
imprévues.
- la contribution de la politique de cohésion à la réalisation
des objectifs de Lisbonne et de Göteborg
Les objectifs de la politique de cohésion et de la Stratégie de Lisbonne se recoupent largement : on y retrouve les mêmes thèmes de lemploi, de lentrepreneuriat, de linclusion sociale, du développement durable, des investissements dans les infrastructures, dans les technologies de linformation, dans la R&D et dans les ressources humaines.
Lanalyse des programmes des Fonds structurels dans lUE-15 montre
que les recoupements sont plus forts dans les régions en reconversion,
que dans les régions en retard de développement ; la Commission
a entrepris des travaux danalyse à ce sujet, selon lesquels 80%
des actions des programmes de lobjectif 2 coïncideraient avec les
priorités de la Stratégie de Lisbonne, alors quen objectif
1, les situations seraient plus différenciées : 30% dans les pays
de la cohésion et 60% en dehors. Pour lobjectif 3, le recoupement
serait quasi-total. Les situations varieraient dun pays à lautre,
en fonction des efforts déployés par les gouvernements pour mettre
en oeuvre la Stratégie de
Lisbonne et faire participer les régions et les acteurs économiques.
Elles dépendraient enfin des compétences financières et
législatives dont disposent les régions (Espagne ou Allemagne
versus Portugal ou Irlande).
Pour la période 2000-2006, le Fonds de cohésion et les fonds structurels ont investi environ 9 Md € dans la recherche, la technologie et linnovation, environ 21 Md € dans la modernisation et le développement des PME et 6 Md € dans les infrastructures de la société de linformation.
Pour ce qui est du développement durable, le Conseil de Göteborg
na retenu quun nombre réduit dindicateurs environnementaux
; il est de ce fait assez difficile dévaluer la contribution des
Fonds structurels à la Stratégie de Göteborg et de vouloir
réorienter les interventions de la politique de cohésion dans
sa direction.
Cependant, si lon adopte une approche plus large, la politique de cohésion
participe largement à la promotion du développement durable. De
tous les instruments financiers européens en faveur de lenvironnement,
le Fonds européen de développement régional (FEDER) et
le Fonds de cohésion y contribuent le plus, linstrument LIFE arrivant
très loin derrière. Pour 2000-2006, le FEDER représente
79% de tous les fonds structurels utilisés pour promouvoir la protection
de lenvironnement, le Fonds européen dorientation et de garantie
agricole (FEOGA) intervenant pour 19%. De plus, du fait du cofinancement, les
interventions européennes orientent fortement celles des États
membres en matière denvironnement, sans parler des investissements
privés. On peut estimer que pour la période 2000-2002, le soutien
financier structurel aux projets pour lenvironnement a atteint 3 Md €
par an, dont les deux tiers provenaient du FEDER et un tiers du Fonds de cohésion.
LEspagne en a été le plus large bénéficiaire,
puis lItalie, la Grèce, lAllemagne et le Portugal. Ainsi
peut-on dire que, si la politique denvironnement savère coûteuse,
les fonds structurels et le fonds de cohésion atténuent considérablement
cette charge pour les pays les moins riches.
Pour ce qui est des engagements de Kyoto, les efforts à faire sont très
disparates dun pays à lautre, car ils dépendent des
choix historiques effectués en matière de production dénergie
et des ressources naturelles disponibles. De manière très générale,
il savère que les pays les moins riches, dont le passif industriel
est moindre, ont à faire moins defforts pour se conformer aux exigences
de réduction des émissions de gaz à effet de serre. Toutefois
ce nest pas le cas pour lEspagne et lItalie qui ont encore
un passif important. La situation est sensiblement différente pour les
nouveaux engrants et surtout pour la Roumanie et la Bulgarie, qui relèvent
dun régime spécial au regard de laccord de Kyoto.
Le coût global du respect des engagements contractés dans le cadre
du protocole de Kyoto a pu être évalué dans une fourchette
comprise entre 0,06 % et 0,3 % du PIB dici 2010, à condition que
la priorité soit accordée aux mesures présentant un bon
rapport coût-efficacité. La Commission européenne considère
que les fonds structurels peuvent contribuer annuellement à cet effort
pour 0,02 % du PIB, soit un effort cumulé de 0,08 % jusquen 2010,
ce qui nest pas négligeable.
- complémentarité ou fusion ?
Une des faiblesses de la Stratégie de Lisbonne est quelle na
pas su tirer profit du dynamisme régional, ni utiliser le savoir-faire
de la politique de cohésion en matière de gouvernance (partenariat,
programmation stratégique, complémentarité active entre
les différents niveaux). Par comparaison avec lobjectif dachèvement
du grand marché unique et avec lUnion économique et monétaire
(UEM), la « feuille de route » établie pour la Stratégie
de Lisbonne est bien moins opérationnelle. Il est pourtant établi
que « les régions ont besoin de Lisbonne et Lisbonne a besoin des
régions aussi ». Certaines réformes sont possibles pour
améliorer la congruence entre la Stratégie de Lisbonne et la politique
de cohésion, telles que lintroduction dune conditionnalité
plus grande dans loctroi des
fonds structurels sagissant de lorganisation des institutions et
du « rendement social » des projets, la limitation des obligations
financières qui empêche la prise de risques, la préférence
donnée aux mesures damélioration de lenvironnement
des entreprises plutôt quaux aides individuelles.
En définitive, la politique de cohésion peut constituer lincitation financière suggérée par le rapport Kok qui permette à la fois dencourager les régions à participer activement à la réalisation des objectifs de Lisbonne et den donner une plus grande visibilité, pour autant que les autorités nationales y soient favorables.
Un alignement plus radical de la politique de cohésion sur les objectifs
et la méthode de la Stratégie de Lisbonne napparaît
cependant pas souhaitable. En effet, la compatibilité de la démarche
découlant de la Stratégie de Lisbonne avec lobjectif de
convergence poursuivi au titre de la politique de cohésion nest
pas totale ; il peut même y avoir des contradictions.
Bien que la Stratégie de Lisbonne vise à faire progresser le modèle
social européen et à conserver un équilibre entre les différentes
dimensions de la croissance, de la cohésion et de lenvironnement,
elle entend miser sur lexcellence comme moteur de la croissance européenne.
Le diagnostic qui fonde une telle option et qui part de la comparaison avec
les performances américaines est parfois mis en doute, car il ne tient
pas suffisamment compte de certains facteurs structurels, tels que la croissance
démographique, les préférences collectives à légard
du travail et les restrictions liées au Pacte de stabilité et
de croissance européen.
Les analyses récentes sur les facteurs de la croissance et les indicateurs
de productivité mettent en évidence les combinaisons différentes
de facteurs, selon que lon se trouve dans des régions plus ou moins
avancées dans léconomie de la connaissance. Elles justifient
une approche différenciée, avec des interventions publiques centrées
sur les infrastructures et la modernisation de lappareil productif, sur
le modèle de lactuel objectif 1, pour les régions de production
les moins avancées ; un soutien public focalisé sur lentrepreneuriat
et linnovation, sur le modèle de lobjectif 2, pour les régions
en transformation ; et des stratégies dexcellence en matière
déducation et de recherche technologique pour des zones particulières
performantes au plan mondial.
Par ailleurs, lobjectif de convergence et dégale distribution,
y compris sur des territoires peu performants, peut affaiblir les efforts de
croissance. A linverse, lobjectif de compétitivité
peut aggraver les inégalités régionales et sociales, en
ciblant les efforts sur les zones dexcellence ou les projets qui ont le
meilleur rendement (métropoles dynamiques, populations les plus qualifiées,
projets les plus avancés, infrastructures où le trafic est le
plus dense,
). En cas de conflit entre la politique cohésion et
la Stratégie de Lisbonne, il faut se rappeler que la première
dispose - pour linstant dune base légale bien plus
solide que la seconde.
Les différences concernent aussi les modalités de mise en oeuvre
: les fonds structurels sont mis en oeuvre dans un cadre décentralisé
et pour partie bottom up alors que la Stratégie de Lisbonne est centralisée
au niveau national (ou du Conseil) et top down. Les fonds structurels entendent
promouvoir la mise à niveau des infrastructures physiques comme base
du rattrapage, alors que la Stratégie de Lisbonne insiste davantage sur
la réglementation. La politique de cohésion se décline
en interventions opérationnelles visant le développement de régions
ou de secteurs à partir de besoins et dopportunités fortement
différenciés au plan territorial, alors que la Stratégie
de Lisbonne nénonce que des objectifs opérationnels finaux
à atteindre.
1.2.1.3. La difficile négociation des perspectives financières
2007-2013
Ce constat de limportance des besoins a conduit la Commission européenne à proposer un budget de lUE (« perspectives financières ») pour la période 2007-2013 renforçant significativement lenveloppe globale destinée à la politique de cohésion.
Dans sa proposition de perspectives financières du 10 février
2004, elle prévoyait ainsi de lui consacrer 336,1 milliards deuros,
ce qui représente une augmentation de 32 % des crédits destinés
aux fonds structurels par rapport à la période 2000-2006.
Lors de la présentation en juillet 2004 des propositions de règlements
sur les fonds structurels, la Commission européenne proposait de répartir
cette dotation de la manière suivante : 78 % (264 milliards deuros)
seraient destinés à accélérer le rattrapage des
régions et Etats membres en retard de développement (objectif
« convergence », qui concerne principalement les nouveaux Etats
membres), 18 % (57,9 milliards deuros) serviraient à renforcer
la compétitivité et lemploi des autres régions européennes
(objectif « compétitivité régionale et emploi »)
et 4 % (13,2 milliards deuros) abonderaient le nouvel objectif «
coopération territoriale européenne ».
Cette proposition impliquait une augmentation substantielle du budget de lUE
(de 1,17 % du RNB communautaire en 2007 à 1,24 % en 2013, contre 1 %
actuellement).
Une telle hausse na pas été acceptée par les six pays contributeurs nets (Allemagne, Autriche, France, Royaume-Uni, Pays-Bas, Suède) qui, dès le 15 décembre 2003, avaient adressé au Président de la Commission européenne une lettre commune demandant une stabilisation du budget européen à son niveau actuel (1 % du RNB communautaire), dans un souci de maîtrise de la dépense publique.
Les négociations qui se sont engagées ont donc été
longues et difficiles. Elles ont été marquées par les divergences
opposant les pays bénéficiaires, au premier rang desquels les
nouveaux Etats membres qui, soutenus par la Commission européenne, plaidaient
pour une politique de cohésion généreuse et les Etats membres
contributeurs nets, soucieux déviter toute dérive de leur
contribution.
Parmi ces derniers, il convient toutefois de noter des différences entre
des Etats qui, comme le Royaume-Uni, les Pays-Bas ou la Suède défendaient
lidée dune « renationalisation » de la politique
régionale et proposaient de ne maintenir quun volet « convergence
» en faveur des Etats les plus défavorisés et dautres
qui, à linstar de la France, souhaitaient le maintien dune
politique de cohésion en faveur de toutes les régions européennes
et donc dun objectif 2.
La question du financement du budget européen et des contributions des
Etats membres a conduit à léchec du Conseil européen
du 17 juin 2005 consacré aux perspectives financières. Le refus
catégorique du Royaume-Uni de voir réduire le « rabais »
qui lui avait été concédé en 1984 sans une remise
en cause en contrepartie du budget de la PAC (qui, rappelons-le, a été
« sanctuarisé » jusquen 2013 par le Conseil européen
de Bruxelles doctobre 2002) a rendu tout accord impossible.
1.2.1.4. Le compromis budgétaire de décembre 2005 et l'adoption
Cest finalement six mois plus tard, sous la présidence britannique
de lUnion européenne, quun consensus entre Etats membres
sur les perspectives financières a fini par se dégager au Conseil
européen des 15 et 16 décembre
2005.
Adopté in extremis, moyennant le versement de compensations particulières
à plusieurs Etats membres (en particulier à lEspagne en
contrepartie de sa sortie du Fonds de cohésion et à lItalie),
ce compromis
prévoit notamment :
un budget égal à 1,045 % du RNB communautaire (862,36 milliards
deuros, soit 50 milliards deuros de plus quen 2006) ;
un mécanisme de réduction progressive du « chèque
britannique » par imputation sur celui-ci, à compter de 2009, des
versements aux nouveaux Etats membres, à lexclusion de ceux correspondant
au financement du premier pilier de la PAC ;
un débat sur la révision du budget européen en 2008-2009,
sur la base dun rapport que devra présenter la Commission européenne
;
le maintien de laccord du Conseil européen doctobre
2002 sur le budget consacré à la PAC, sous réserve dun
ajustement pour prendre en compte lentrée de la Bulgarie et de
la Roumanie dans lUE au 1er janvier 2007, soit un coût supplémentaire
de 8 milliards deuros sur 2007-2013 ;
Lajustement nécessaire pour financer ce coût additionnel
tout en respectant la stabilisation du budget agricole a porté sur lenveloppe
destinée au développement rural, qui est ramenée à
69,2 milliards deuros (contre 74 milliards deuros sur la programmation
2000-2006). En revanche, les crédits consacrés au premier pilier
baissent peu par rapport aux propositions de la Commission.
une dotation de 307,6 milliards deuros pour la politique de cohésion
représentant 35,7 % du budget européen, soit plus que la part
des crédits consacrée au premier pilier de la PAC (34 % correspondant
à 293,1 milliards deuros).
Cet accord a en fait été rejeté dans un premier temps par le Parlement européen. Pour devenir un « accord inter-institutionnel », nécessaire à lapprobation du budget européen, il fallait que le compromis conclu entre Etats membres le 16 décembre 2005 soit adopté par le Parlement européen.
Or, celui-ci la rejeté avec une très large majorité
le 18 janvier 2006, dénonçant le manque dambition du budget
proposé. Il a critiqué la réduction des enveloppes financières
destinées notamment au réseau transeuropéen de transports
(RTE-T), à léducation, à la protection des consommateurs,
à la recherche, aux relations extérieures et,
sagissant de la politique de cohésion, linsuffisante dotation
destinée à la coopération territoriale européenne.
Il a également demandé davantage de crédits pour faire
face à des événements imprévus, une plus grande
flexibilité pour réaffecter les sommes non utilisées et
une meilleure association du Parlement européen au débat sur la
révision générale du budget prévue pour 2008-2009.
Un accord sur le cadre financier de lUE pour 2007-2013 a finalement été
trouvé lors dun « trilogue » entre le Parlement européen,
le Conseil et la Commission le 4 avril 2006. Il prévoit de porter le
budget européen à 864,3 milliards deuros (1,047 % du RNB
communautaire), auxquels sajoutent 2 milliards deuros hors cadre
financier et une augmentation des réserves de la Banque européenne
dinvestissement (BEI) de 2,5 milliards deuros. Cette augmentation
limitée permet notamment dallouer 700 millions deuros supplémentaires
à la recherche et à linnovation, 500 millions deuros
aux réseaux transeuropéens, 800 millions deuros à
la politique étrangère et de sécurité commune et
quelque 300 millions deuros pour le volet « coopération territoriale
» de la politique de cohésion.
Le Parlement européen a validé cet accord en juillet 2006.
1.2.2. Le contenu de la réforme
1.2.2.1. l'affirmation d'une approche stratégique
La réforme proposée tend à donner une dimension stratégique à la politique de cohésion, liée à la mise en oeuvre de la stratégie de Lisbonne sur la croissance et lemploi.
La dimension stratégique déclinée sur trois niveaux :
a) Les orientations stratégiques communautaires (OSC)
La prise en compte de ces priorités se traduira par ladoption au
niveau communautaire d« orientations stratégiques de la Communauté
pour la cohésion » (OSC), définissant un cadre pour lintervention
des fonds structurels et du Fonds de cohésion.
Elles visent à identifier les domaines dans lesquels la politique de cohésion peut contribuer le plus efficacement à la réalisation des objectifs de la stratégie de Lisbonne.
Les trois axes des OSC :
améliorer lattractivité de lEurope et des régions
pour les investissements et lemploi
Dans ce but, la politique de cohésion est invitée à développer
les infrastructures de transport, en mettant laccent sur les trente projets
prioritaires du réseau transeuropéen de transport (RTE-T) et sur
les projets transfrontaliers, en favorisant les modes de transport intermodaux
et durables ainsi que linteropérabilité et en facilitant
le désenclavement de certaines régions, y compris par la réalisation
de liaisons secondaires. De même, elle doit viser à renforcer les
synergies entre la protection de lenvironnement et la croissance et à
réduire la dépendance énergétique de lUnion
européenne en encourageant les économies dénergie,
la promotion des énergies renouvelables (éolienne, solaire et
biomasse) et lamélioration des réseaux dénergie
traditionnelle (gaz, électricité) en particulier dans les régions
relevant de lobjectif convergence.
améliorer la connaissance et linnovation
Cette orientation implique de soutenir linvestissement en recherche et
développement, notamment en favorisant lémergence de pôles
dexcellence, dencourager les entreprises à investir dans
linnovation, par lappui à la création de services
daide et au transfert de technologies et de pratiques innovantes, de promouvoir
la société de linformation, y compris par la mise à
disposition dinfrastructures à haut débit en cas de défaillance
du marché. Il sagit aussi daméliorer laccès
aux financements, par un soutien au capital risque et à lingénierie
financière.
créer plus demplois et de meilleurs emplois
Les fonds structurels devront mettre laccent sur des projets tendant à
augmenter le taux demploi et à moderniser les systèmes de
protection sociale, améliorer ladaptabilité des travailleurs
et des entreprises ainsi que la flexibilité du marché du travail
et augmenter linvestissement dans le capital humain. Laccent devra
également être mis sur lamélioration de la «
capacité administrative » et sur le maintien en bonne santé
de la population active, pour créer un environnement favorable à
la croissance et à lemploi.
On peut sinterroger sur le caractère non sélectif de ces OSC et sur leur cohérence avec les priorités plus ciblées affichées par les projets de règlements. Il est vrai quelles ne sont pas juridiquement contraignantes et auront donc avant tout valeur déclaratoire.
Les OSC ont été validés par la Commission en octobre 2006.
b) Les cadres de référence stratégique nationaux (CRSN)
Sur la base des OSC, chaque Etat membre doit élaborer un cadre de référence
stratégique national (CRSN) destiné à assurer « la
cohérence de laide structurelle communautaire avec les orientations
stratégiques de la Communauté » et à identifier «
le lien entre les priorités communautaires dune part, les priorités
nationales et régionales (
) et le plan national daction pour
lemploi dautre part. Il constitue un instrument de référence
pour la préparation de la programmation des Fonds ».
Ainsi, le CRSN vise à établir dans chaque Etat membre une liste
de priorités parmi lesquelles les autorités de gestion pourront
puiser pour élaborer des programmes opérationnels.
Ce document doit être préparé par lEtat membre en
concertation avec les acteurs concernés (autorités régionales
et locales, partenaires économiques et sociaux) et transmis à
la Commission européenne.
Valable pour toute la durée de la programmation, il comprend en principe
:
un volet stratégique décrivant la stratégie de lEtat
membre et notamment les priorités thématiques et territoriales
quil retient pour les objectifs « convergence » et «
compétitivité régionale et emploi », sur la base
dun diagnostic ;
un volet opérationnel qui précise notamment la liste des
programmes opérationnels, lallocation indicative annuelle pour
chaque fonds par programme ainsi que les mécanismes destinés à
assurer la coordination entre les programmes opérationnels et entre les
différents fonds.
c) Les programmes opérationnels (PO)
Se substituant aux actuels DOCUP, des programmes opérationnels (PO) spécialisés
par fonds (FEDER, FSE et le cas échéant Fonds de cohésion)
définissent dans chaque Etat membre les modalités de mise en oeuvre
des crédits structurels dans le cadre des différents objectifs
prioritaires pour la période 2007-2013 en tenant compte des priorités
retenues par le CRSN.
Ils doivent être adoptés par la Commission européenne qui
en vérifie au préalable la cohérence avec le CRSN et avec
les OSC.
1.2.2.2. une volonté de simplification
- un recentrage sur trois objectifs rénovés
La future politique de cohésion sera mise en oeuvre à travers trois objectifs prioritaires, dans lesquels seront intégrées trois des quatre initiatives communautaires actuelles.
a) Lobjectif « convergence »
Correspondant à lactuel objectif 1 et destiné aux territoires
en retard de développement, lobjectif « convergence »
sadresse, pour le FEDER et le FSE, aux régions dont le PIB par
habitant est inférieur à 75 % de la moyenne communautaire et,
pour le Fonds de cohésion, aux Etats membres dont le RNB est inférieur
à 90 % du RNB communautaire. Les principaux bénéficiaires
seront les nouveaux Etats membres.
Un dispositif de sortie (« phasing out ») est prévu pour les régions bénéficiant de lactuel objectif 1, mais qui sen trouveront exclues par un « effet statistique », cest-à-dire qui dépassent les seuils précités du seul fait de lentrée dans lUE des régions pauvres des nouveaux Etats membres. Les - un resserrement du champ de la politique européenne de cohésion
régions concernées par le « phasing out » sont pour lessentiel les Länder de lex-RDA et certaines régions dEspagne. Laide qui leur est destinée sera plus élevée que celle accordée aux régions en soutien transitoire de la période actuelle.
Les financements attribués dans le cadre de lobjectif « convergence
» devront être prioritairement orientés vers les domaines
suivants :
la modernisation et la diversification de léconomie (innovation,
accès aux TIC, recherche, accès aux financements
) ;
le développement et la modernisation des infrastructures de base
(infrastructures de transports, y compris celles qui sintègrent
dans le réseau transeuropéen de transports (RTE), réseaux
énergétiques
) ;
la protection de lenvironnement et la prévention des risques
naturels ;
lamélioration du système déducation
et de formation, ainsi que laccès à lemploi ;
le renforcement des « capacités administratives ».
Le Fonds de cohésion continuera à financer des investissements
dans le domaine des transports et de lenvironnement. Les pays bénéficiant
de ce Fonds seront les mêmes que sur la période 2004-2006 (nouveaux
Etats membres, Portugal et Grèce), à lexception de lEspagne
qui sort du dispositif au 1er janvier 2007.
Dans le dernier état des négociations, le taux maximal de cofinancement
communautaire des dépenses (appliqué au niveau des axes prioritaires
de chaque programme opérationnel) sétablit à 85 %
pour le FEDER, pour le FSE et pour le Fonds de cohésion.
Dans le cadre de lobjectif « convergence », une allocation
additionnelle est prévue en faveur des régions ultrapériphériques
(Guadeloupe, Guyane, Martinique, Réunion, Açores, Madère,
Canaries) afin de tenir compte des contraintes spécifiques quelles
subissent en raison de léloignement, ou en matière de production
et de transport de marchandises (surdimensionnement des équipements,
obligation de stockage
).
b) Lobjectif « compétitivité régionale et emploi
»
Se substituant aux actuels objectifs 2 et 3, lobjectif « compétitivité
régionale et emploi » vise à répondre aux défis
économiques et sociaux qui se posent à tous les Etats membres,
telles que les restructurations liées à la mondialisation des
échanges, au vieillissement de la population, au développement
de la société de linformation ou encore à lavènement
dune économie fondée sur linnovation.
Y seront éligibles toutes les régions non couvertes par lobjectif
« convergence ». Parmi celles-ci, les régions actuellement
éligibles à lobjectif 1 et qui en sortent indépendamment
de leffet statistique de lélargissement cest-à-dire
celles dont le PIB/habitant dépasse 75 % de la moyenne communautaire
du fait dun rattrapage économique réelbénéficieront
dun soutien renforcé pendant une période transitoire (régime
de « phasing in »1).
Lobjectif « compétitivité régionale et emploi
» comportera deux grands volets :
un volet économique, financé par le FEDER et mis en oeuvre
à travers des programmes opérationnels régionaux ;
un volet social, financé par le FSE et mis en oeuvre par des programmes
définis « au niveau territorial approprié ».
Pour lattribution des crédits, le zonage de lactuel objectif
2 est supprimé. Dans la version initiale des projets de règlement,
la Commission européenne proposait de substituer au principe de «
concentration géographique » des fonds que constituait le zonage
celui dune « concentration thématique ». Il sagissait
de ne permettre lutilisation des
crédits européens que dans un nombre limité de domaines.
Au cours des négociations, les Etats membres ont décidé dabandonner le principe de la « concentration thématique » dans son acception la plus stricte et délargir la liste des interventions autorisées, en particulier sagissant du FEDER.
Dans ce contexte, linstauration par le compromis budgétaire du
16 décembre 2005 dun fléchage des crédits vers des
dépenses censées contribuer à la réalisation de
la stratégie de Lisbonne (« fléchage Lisbonne ») apparaît
comme un moyen de resserrer de nouveau le champ des interventions des fonds
structurels.
Dans le cadre de lobjectif « compétitivité régionale
et emploi », le FEDER et le FSE cofinanceront jusquà 50 %
des dépenses publiques (mesurées au niveau des axes prioritaires
de chaque programme).
Il convient, à cet égard, de noter que le cofinancement sexprimera
désormais en pourcentage des dépenses publiques et non des dépenses
totales (incluant les apports privés) comme cest le cas actuellement.
Les initiatives communautaires « Urban » et « Equal »
disparaissent et leurs orientations sont intégrées dans lobjectif
« compétitivité et emploi ». Ainsi, selon les propositions
de règlements, le FEDER devra soutenir le développement de stratégies
visant à faire face à la concentration de problèmes économiques,
environnementaux et sociaux dans les agglomérations urbaines. De même,
la programmation du FSE devra apporter des solutions innovantes et transnationales
en matière de lutte contre les discriminations sur le marché du
travail.
c) Lobjectif « coopération territoriale européenne »
Lobjectif « coopération territoriale européenne »
vise à développer linitiative communautaire Interreg. Financé
par le FEDER, il reprendra les trois volets actuels de celle-ci :
le premier, consacré à la coopération transfrontalière
entre régions situées le long des frontières terrestres
et maritimes de lUE et axé sur le développement urbain,
rural et côtier ;
le second, consacré à la coopération transnationale
et qui devra prioritairement mettre en oeuvre des projets conformes aux trois
thèmes initialement retenus pour lobjectif « compétitivité
régionale et emploi » (innovation et économie de la connaissance,
environnement et prévention des risques, accessibilité) ;
le troisième, dédié à la coopération
interrégionale qui ne renverra plus seulement à des relations
bilatérales entre régions, mais également à la coopération
en réseaux sur des thèmes particuliers.
Le plafond de cofinancement des dépenses publiques par le FEDER dans le cadre de la coopération territoriale sétablit à 75 %, contre 50 % jusquà présent.
Les programmes opérationnels de cet objectif seront établis au
niveau :
NUTS III (niveau départemental en France) pour la coopération
transfrontalière ;
de grandes zones de programmation pour la coopération transnationale
;
et de lensemble de lUE pour la coopération interrégionale
de réseaux (un seul programme, confié à une autorité
de gestion unique).
La coopération européenne devrait se trouver améliorée
par la création du statut de « groupement européen de coopération
territoriale » (GECT), qui vise à remédier à lhétérogénéité
des régimes nationaux applicables aux autorités de gestion des
programmes de coopération. Doté dune personnalité
juridique reconnue à léchelle européenne, cette nouvelle
structure a vocation à rassembler des Etats, des collectivités
territoriales, des organismes publics et/ou des associations coopérant
dans le cadre des volets 1, 2 ou 3 dInterreg. Certains Etats membres se
montrent réticents à légard de ce nouvel instrument
en raison de problèmes de compatibilité avec leur droit interne.
Par ailleurs, les propositions de règlements procèdent à
une simplification des règles de programmation et de gestion applicables
à la coopération européenne. Rappelons, à cet égard,
quen labsence de règles spécifiques, cest la
réglementation générale des fonds structurels qui sappliquait
jusquà présent à Interreg III, comme aux autres initiatives
communautaires.
- un resserrement du champ de la politique européenne de cohésion
La politique de développement rural et la politique communautaire de la pêche ne relèvent plus désormais de la politique de cohésion.
a) La politique de développement rural est intégrée à
la PAC
La réforme saccompagne dune redéfinition de la politique
de développement rural qui se traduit par le rattachement à un
nouvel instrument financier relevant de la politique agricole commune (PAC)
de deux types dinterventions en faveur des zones rurales actuellement
mises en oeuvre dans le cadre de la politique de cohésion :
le volet rural des DOCUP financé par le FEOGA-O (objectif 1) et
le FEOGA-G (objectif 2) ;
linitiative communautaire Leader +, actuellement financée
par le FEOGA-O.
En effet, un règlement européen1 du 21 juin 2005 a créé
deux fonds dans le cadre de la PAC pour remplacer lactuel FEOGA à
compter du 1er janvier 2007 :
le Fonds européen agricole de garantie (FEAGA), qui prend en charge
la politique de soutien au marché et aux revenus (le « premier
pilier » de la PAC) ;
le Fonds européen agricole de développement rural (FEADER),
qui finance la politique de développement rural (le « deuxième
pilier de la PAC »).
Le FEADER n'est pas un fonds structurel.
b) La politique de la pêche
A partir de la programmation 2007-2013, la politique commune de la pêche
(PCP) sera cofinancée par un nouveau fonds, le Fonds européen
pour la Pêche (FEP) qui, contrairement à lIFOP, ne sera pas
un fonds structurel.
- un allègement des règles de programmation
Les règles de programmation des fonds structurels sont allégées de plusieurs manières :
La simplification de l'architecture de la programmation
Sur 2000-2006, la programmation faisait intervenir deux types d'instruments :
- des DOCUP, divisés en axes, mesures et sous-mesures et approuvés au niveau communautaire ;
- des compléments de programmation, plus détaillés, adoptés au niveau national.
Ce schéma est simplifié de la manière suivante :
- les programmes opérationnels approuvés par la Commission européenne, qui se substituent aux DOCUP, ne comprennent plus que les orientations les plus importantes présentées sous la forme « d'axes prioritaires ».
Ces programmes sont établis conformément au cadre de référence stratégique de chaque Etat membre, document « politique » dont la Commission européenne prend acte et qui ne peut pas être utilisé comme un instrument de gestion.
- les compléments de programmation sont supprimés.
Une spécialisation des programmes par fonds
Chaque programme ne pourra à l'avenir être financé que par un seul fonds, de sorte que, dans le cadre de chacun des trois objectifs, chaque fonds ne financera qu'un ou plusieurs programmes qui lui sont propres. Il en résultera une augmentation du nombre de programmes dans chaque Etat membre.
Il convient de noter que le Fonds de cohésion qui, jusqu'alors finançait des projets approuvés au cas par cas par la Commission européenne, fera désormais, lui aussi, l'objet d'une programmation.
Quelques exceptions à ce principe de programmes « monofonds » sont toutefois prévues. Dans le cadre de l'objectif « convergence », des programmes communs seront autorisés pour les projets en matière d'infrastructures environnementales et de transports financés conjointement par le FEDER et le Fonds de cohésion. En outre, des financements croisés entre le FEDER et le FSE seront autorisés dans la limite de 10 % de chaque axe prioritaire d'un programme opérationnel pour des actions relevant de l'autre fonds, mais qui apparaissent nécessaires au bon déroulement d'une opération et qui ont un lien direct avec elle. Ce pourcentage est porté à 15 % pour le cofinancement par le FEDER d'opérations financées par le FSE en zones urbaines et réciproquement.
La réduction du nombre de fonds
Comme le FEADER et le FEP, qui remplacent respectivement le FEOGA et l'IFOP, ne relèveront pas de la politique de cohésion, ne subsisteront dans le champ de cette politique que trois fonds : le FEDER, le FSE et le Fonds de cohésion.
- une plus grande subsidiarité dans la gestion financière et l'organisation
des contrôles
La réforme tend à conférer plus de latitude aux Etats membres dans l'organisation de leurs systèmes de gestion et de contrôle.
L'implication de la Commission européenne sera ainsi réduite :
- s'agissant de la vérification du principe d'additionnalité, elle incombera aux Etats membres, sauf pour l'objectif « convergence » pour lequel la Commission continuera à assurer cette mission ;
- dans les comités de suivi des programmes où la Commission ne sera plus systématiquement représentée, mais seulement de manière optionnelle, à la demande de l'autorité de gestion ;
- en ce qui concerne les paiements, qui se feront à l'avenir sur la base du taux de cofinancement au niveau de chaque axe prioritaire du programme opérationnel (et non plus au niveau des mesures, voire des opérations inscrites dans le complément de programmation). Ceci permettra à l'autorité de gestion de moduler le taux de cofinancement des projets relevant d'un même axe, autorisant une plus grande souplesse dans la gestion financière ;
- et en matière de contrôles.
En outre, est introduit le principe de la proportionnalité de l'intervention de la Commission en fonction de l'importance de la contribution communautaire : les Etats membres pourront appliquer leurs propres règles de gestion et de contrôle lorsque les taux de cofinancement nationaux sont largement prépondérants.
Enfin, l'éligibilité des dépenses sera déterminée au niveau national, le projet de règlement général fixant toutefois une liste limitée de dépenses inéligibles.
Pour encadrer cette évolution vers davantage de subsidiarité, le projet de règlement prévoit deux types de garanties :
- d'une part, il détaille les conditions minimales que doivent respecter tous les systèmes de gestion et de contrôle des Etats membres ;
- d'autre part, il impose un renforcement des procédures d'évaluation et de contrôle interne.
Celui-ci se traduit notamment par l'obligation de désigner pour chaque programme opérationnel une autorité d'audit, distincte de l'autorité de gestion et de l'autorité de paiement. Cette autorité d'audit, fonctionnellement indépendante, élabore une stratégie d'audit pour le programme, produit un rapport annuel de contrôle et formule un avis sur les audits réalisés.
Si l'allègement des interventions de la Commission européenne en matière de gestion financière et de contrôle facilitera sans doute la mise en oeuvre des fonds structurels dans des Etats qui en ont une pratique ancienne, il paraît moins adapté pour les nouveaux Etats membres qui ont besoin, dans un premier temps, de davantage d'encadrement.
1.2.2.3. l'orientation nouvelle de la politique de cohésion
a. L'exigence de solidarité envers les territoires les moins développés
est largement prise en compte dans l'objectif « convergence »
Conformément aux orientations proposées par la Commission européenne
dans son troisième rapport sur la cohésion économique et
sociale, l'objectif « convergence » mobilisera une part substantielle
des crédits de la politique de cohésion : 81,7 % de la dotation
(251,3 milliards d'euros).
La solidarité envers les régions les plus pauvres de l'Union européenne, principalement situées dans les nouveaux Etats membres, apparaît donc bien comme l'axe principal de la nouvelle politique de cohésion et permet de répondre au défi que constitue leur rattrapage économique.
C'est ce que confirme l'article 4 du projet de règlement général qui indique que « l'objectif « convergence » constitue la priorité des Fonds ».
b. Dans l'objectif « compétitivité régionale et
emploi », l'accent mis sur la compétitivité fait passer
au second plan la préoccupation de réduction des disparités
territoriales
Comme l'ont souligné de nombreux interlocuteurs rencontrés par
vos rapporteurs, le maintien d'un objectif 2 au sein de la politique de cohésion
est, en soi, un motif de satisfaction puisque, sous l'influence de certains
Etats membres, sa suppression avait été un temps très sérieusement
demandée.
Néanmoins, force est d'admettre que les priorités de cet objectif seront désormais tout autres. La logique de cohésion territoriale, qui caractérisait jusqu'à présent la politique régionale mise en oeuvre dans le cadre de l'objectif 2, tend à s'effacer sous le double effet :
- de la disparition du zonage, qui permettait un ciblage des aides au profit des espaces les moins favorisés (zones rurales en déclin, zones industrielles en reconversion notamment) ;
Désormais, toutes les régions non éligibles à l'objectif « convergence » peuvent prétendre à des soutiens au titre de l'objectif « compétitivité régionale et emploi ». En particulier, toutes les zones urbaines pourront bénéficier de cofinancements ce qui, compte tenu de la diminution de l'enveloppe allouée à l'objectif 2, risque de se traduire par une baisse considérable des crédits destinés aux espaces ruraux ;
- de l'exigence de concentration des crédits sur des thématiques pour lesquelles les territoires les moins développés présentent peu d'atouts.
L'intégration de la stratégie de Lisbonne dans la politique de cohésion, confortée par le « fléchage Lisbonne » instauré par le compromis du 16 décembre 2005 sur les perspectives financières, met en avant des préoccupations générales de croissance, de compétitivité et d'emploi, qui pourraient apparaître comme concernant d'abord les territoires les plus dynamiques. Parce qu'ils disposent le plus souvent de projets pour l'avenir et des ressources nécessaires pour les élaborer et les cofinancer, ceux-ci capteront plus facilement les crédits européens que les zones dont le développement est moins avancé et qui disposent de moins de moyens.
C'est particulièrement vrai s'agissant du thème de l'innovation et de l'économie de la connaissance. Il sera bien évidemment plus difficile de concevoir des projets innovants dans des espaces ruraux en difficulté que dans des pôles urbains dotés de centres de recherche, d'universités et d'entreprises en croissance.
Cette volonté de stimuler la croissance par l'innovation et la recherche pourrait conduire les régions à favoriser les pôles de développement situés en milieu urbain, au détriment du développement rural. Le risque serait alors d'aggraver les disparités à l'intérieur des régions.