I. Mise en perspective des fonds structurels et contexte des réformes successives

1.1. Les anciennes réformes

1.1.1. une architecture complexe, qui a beaucoup évolué

1.1.1.1. une mise en place progressive (1957-1975)

- Les origines : plusieurs fonds instaurés dans le cadre de politiques sectorielles

Sans être explicitement évoquée, la politique européenne de cohésion trouve ses fondements dans le traité de Rome du 25 mars 1957, dans lequel les Etats membres expriment leur souci « de renforcer l’unité de leurs économies et d’en assurer le développement harmonieux en réduisant l’écart entre les différentes régions et le retard des moins favorisées ».

Elle apparaît donc comme une politique destinée à accompagner le processus d’unification économique.
Le premier fonds (non encore qualifié à l’époque de « structurel ») instauré dès 1957 est le Fonds social européen (FSE) qui, aux termes de l’article 3 du traité de Rome, a pour but « d’améliorer les possibilités d’emploi des travailleurs et (…) de contribuer au relèvement de leur niveau de vie ». Il ne sera toutefois opérationnel qu’en 1973.
Un deuxième fonds est mis en place en 1962 à la naissance de la politique agricole commune (PAC) : le Fonds européen d’orientation et de garantie agricole (FEOGA) qui, à partir de 1964, est divisé en deux sections :

– une section « garantie » (FEOGA-G) qui prend en charge les dépenses de soutien des marchés dans le cadre de la PAC ;
– une section « orientation « (FEOGA-O) qui, à l’origine, finance la politique tendant à l’évolution des structures agricoles (modernisation des exploitations, aides à l’installation, préretraites pour l’essentiel), mais dont l’objet sera progressivement étendu au financement du développement rural au sens large, sans toutefois jamais rompre avec une logique très agricole.

Seul le FEOGA-O est un fonds structurel. Cependant, les variations répétées de son champ d’application, liées aux évolutions de la PAC, témoignent de sa nature mixte et de l’ambiguïté de la politique de développement rural, qui demeure très liée à la politique agricole.

Dans les années 1970 commence à s’affirmer la nécessité d’une véritable politique économique « structurelle » au niveau européen. Il s’agit en effet de faire face à la crise économique consécutive au choc pétrolier de 1973 et aux restructurations qui ébranlent un certain nombre de régions industrielles. En outre, l’intégration en 1973 de trois nouveaux Etats membres (Royaume-Uni, Irlande et Danemark) dans la Communauté économique européenne (CEE) entraîne l’apparition de nouvelles disparités qu’il faut chercher à réduire.

Il est intéressant de noter que la Grande-Bretagne a initialement fortement soutenu le développement de cette politique, non seulement en raison de la forte culture d’aménagement du territoire qui était la sienne à cette époque, mais aussi en vue d’obtenir un « retour » par rapport à sa contribution au budget communautaire. Dès l’origine, la question du financement de l’Union européenne se trouve donc intimement liée au dossier de la politique de cohésion.

Enfin, en 1975 est institué le Fonds européen de développement régional (FEDER), qui a vocation à financer des projets d’infrastructures et des investissements productifs dans les régions défavorisées.

- vers un rapprochement des fonds et une intégration des programmes

A partir des années 80, le besoin se fait sentir d’articuler les différents instruments financiers mis en place initialement selon une approche sectorielle. Il s’agit de coordonner l’utilisation des fonds en faveur de programmes ou de territoires particuliers.

C’est ainsi que sont expérimentées des opérations intégrées de développement (OID) financées à la fois par le FEDER, le FSE et le FEOGA-O.

Une nouvelle étape intervient en 1985. La mise en place des programmes intégrés méditerranéens (PIM) a pour but d’atténuer l’impact pour certaines régions européennes de l’élargissement de la CEE à la Grèce en 1981, puis à l’Espagne et au Portugal au 1er janvier 1986, notamment dans le domaine agricole (fruits et légumes). Il s’agit, pour la première fois, de programmes pluriannuels (établis pour six ans), financés conjointement par plusieurs fonds structurels, au bénéfice de territoires déterminés.

1.1.1.2. l'établissement d'une véritable politique de cohésion (1988)

- la naissance d'une politique de cohésion à part entière

Sur la base de ces premières expériences est instaurée en 1988, sous l’impulsion de la Commission européenne présidée par Jacques Delors, une véritable politique structurelle intégrée.

La décision d’établir, au 1er janvier 1993, un « grand marché » européen (dit « marché unique ») sur lequel circuleront librement les personnes, les biens, les services et les capitaux, conformément à l’Acte unique européen du 1er janvier 1987, impose, en effet, de renforcer la cohésion économique et sociale entre les régions européennes et d’apporter un soutien particulier à celles connaissant des difficultés.

En effet, si l’ouverture des marchés et la libéralisation des échanges doivent se traduire par un gain économique global à l’échelle européenne, elles peuvent aussi conduire à une aggravation des disparités au détriment des régions les plus fragiles.

C’est pourquoi le titre V de l’Acte unique, consacré à la « cohésion économique et sociale », assigne à la politique régionale la mission de « réduire l’écart entre les diverses régions et le retard des régions les moins favorisées ».

Deux innovations principales caractérisent cette étape décisive :

– trois fonds appelés désormais « structurels » (FEDER, FSE et FEOGA-O), qui fonctionnaient jusqu’alors de manière autonome, font désormais l’objet d’une coordination et deviennent les instruments d’une politique intégrée, donnant lieu le cas échéant à des programmes abondés par plusieurs fonds (« programmes pluri-fonds ») ;
– les financements alloués dans ce cadre font l’objet d’une programmation sur plusieurs années. Trois programmations vont ainsi se succéder : 1989-1993 (cinq ans), 1994-1999 (six ans) et 2000-2006 (sept ans).

- l'instauration de grands principes (concentration, additionnalité, partenariat, programmation)

Cette évolution entraîne la publication d’une réglementation détaillée composée d’un règlement portant dispositions générales sur l’ensemble des fonds structurels et de règlements spécifiques par fonds.

Progressivement renforcé, ce cadre juridique a défini quatre grands principes pour la mise en oeuvre des fonds structurels.

a) Le principe de la concentration des aides

Selon ce principe, les crédits des fonds doivent être alloués en priorité aux territoires et aux publics en difficulté. Cette concentration doit s’effectuer selon des objectifs prioritaires qui, à l’origine, sont au nombre de cinq :

– promouvoir le développement et l’ajustement structurel des régions en retard de développement, dont le PIB est inférieur à 75 % de la moyenne communautaire (objectif 1) ;
– reconvertir des régions ou parties de régions gravement affectées par un déclin industriel (objectif 2). Le Royaume-Uni est alors de loin le premier bénéficiaire de cet objectif ;
– combattre le chômage de longue durée (objectif 3) ;
– faciliter l’insertion professionnelle des jeunes (objectif 4) ;
– accélérer l’adaptation des structures agricoles (5a) et promouvoir le développement des zones rurales (5b).

Pour mieux répondre au souci de concentration, le nombre d’objectifs prioritaires a été progressivement réduit.

Dès l’origine, ces objectifs sont complétés par des initiatives communautaires portant sur des thématiques plus ciblées et reposant sur une démarche de coopération et d’échange d’expériences. Elles tendent à soutenir de petits projets à forte valeur ajoutée et à toucher des publics qui n’auraient pas accès aux financements classiques des fonds structurels. Initialement, il en existe quatorze, dans des domaines tels que le développement local en milieu rural (Leader), la coopération transfrontalière (Interreg) ou encore l’emploi des femmes (Emploi-Now). Mais un resserrement de leur nombre sera opéré lors des programmations suivantes.

b) Le principe de l’additionnalité des aides

Il implique le cofinancement par les Etats membres des projets subventionnés par les fonds structurels : ceux-ci ne sauraient se substituer aux financements nationaux, mais s’ajoutent à ces derniers. Le taux de participation de l’aide européenne varie selon les territoires et les objectifs.

c) Le principe du partenariat

Ce principe impose que les programmes destinés à mettre en oeuvre les fonds structurels fassent l’objet à toutes les étapes (élaboration, réalisation, évaluation) d’une concertation étroite entre la Commission européenne, l’Etat membre concerné, les autorités régionales et locales ainsi que les acteurs intéressés.

d) Le principe de programmation

Il se traduit par une mise en oeuvre des objectifs prioritaires dans le cadre de programmes pluriannuels établis à l’échelle nationale ou régionale et dont le contenu est négocié avec la Commission européenne.

Chaque programme définit, sur la base d’un diagnostic des territoires, une stratégie d’action et des axes prioritaires et donne lieu, pour son application, à un complément de programmation et à des conventions entre les partenaires participant au financement de ses actions.

A l’origine, ces programmes prennent exclusivement la forme de cadres communautaires d’appui (CCA), documents de planification présentant la stratégie et les priorités retenues par les Etats membres ainsi que le montant des crédits européens et des cofinancements nationaux qui, après avoir été approuvés par la Commission européenne, doivent être déclinés en un ou plusieurs programmes opérationnels.

Ce principe est donc à l’origine d’une procédure lourde, qui vise théoriquement à prévenir les fraudes et à éviter le financement de mesures non prioritaires.

1.1.1.3. les évolutions ultérieures (1994-2006)

- la programmation 1994-1999

Adoptée en 1993, la seconde programmation de fonds structurels (1994-1999) traduit un renforcement de la politique européenne de cohésion, conformément au traité de Maastricht, qui fait de la cohésion économique et sociale l’un des principaux piliers de l’Union européenne (article 158 du traité sur l’Union européenne).

D’une part, les enveloppes financières qui lui sont destinées sont doublées, passant de 45 à 90 milliards d’écus.
D’autre part, deux nouveaux outils financiers sont créés :

– l’Instrument financier d’orientation de la pêche (IFOP), qui vise à répondre à la crise affectant le secteur de la pêche au début des années 1990 ; l’IFOP devient ainsi le quatrième fonds structurel ;
– le Fonds de cohésion -qui n’est pas un fonds structurel au sens strict- dont l’objet est de financer des projets en matière d’infrastructures de transport et d’environnement dans les Etats membres dont le produit intérieur brut par habitant (PIB) est inférieur à 90 % de la moyenne communautaire (c’est-à-dire, à l’époque, l’Espagne, le Portugal, l’Irlande et la Grèce).

Les nouveaux règlements adoptés à cette occasion autorisent les Etats membres à recourir à des instruments de programmation plus souples et plus synthétiques que les cadres communautaires d’appui : les documents uniques de programmation (DOCUP). Ceux-ci présentent notamment l’avantage de rassembler des éléments de planification et des éléments opérationnels.

En ce qui concerne les objectifs, les mesures de lutte contre le chômage de longue durée et l’exclusion du marché du travail, financées par le FSE, sont regroupées dans l’objectif 3. Quant à l’objectif 4, il est désormais consacré à des actions préventives d’adaptation des salariés aux mutations industrielles.

Par ailleurs, un sixième objectif est instauré afin de soutenir les régions peu densément peuplées des pays d’Europe du Nord (Suède, Finlande), intégrés dans l’Union européenne le 1er janvier 1995.

- la programmation 2000-2006

* les objectifs prioritaires

La programmation en cours se caractérise, tout d’abord, par un recentrage sur trois objectifs prioritaires, dans le souci d’une meilleure efficacité des aides :

– Objectif 1 : soutien aux régions en retard de développement Regroupant les objectifs 1 et 6 de la précédente programmation, il vise à soutenir les régions dont le PIB par habitant est inférieur à 75 % de la moyenne communautaire, les régions peu peuplées de Scandinavie et les régions ultrapériphériques. Il concerne également des régions en soutien transitoire (« phasing out ») qui, du fait de nouveaux critères, ne sont théoriquement plus éligibles à l’objectif 1 et sortent progressivement de ce dispositif, avec des aides toutefois plus importantes que celles de l’objectif 2.

Par ailleurs, l’objectif 1 s’adresse aussi, à travers le Fonds de cohésion, aux Etats membres dont le PNB/habitant est inférieur à 90 % de la moyenne communautaire. Au 1er janvier 2000, ces « pays de la cohésion » étaient au nombre de quatre : Espagne, Portugal, Irlande et Grèce. L’Irlande est sortie du dispositif au 1er janvier 2004 à la suite d’une évaluation à miparcours concluant à l’élévation de son revenu moyen par habitant au-delà du seuil d’éligibilité. En revanche, tous les nouveaux Etats entrés dans l’Union européenne au 1er mai 2004 (Pologne, Hongrie, République tchèque, Slovaquie, Slovénie, Estonie, Lettonie, Lituanie, Malte et Chypre) en sont devenus bénéficiaires. Treize Etats membres sont donc éligibles au Fonds de cohésion entre le 1er mai 2004 et le 31 décembre 2006.

Cet objectif mobilise chacun des quatre fonds structurels (FEDER, FSE, FEOGA-O et IFOP), ainsi que le Fonds de
cohésion pour les pays de la cohésion.

– Objectif 2 : soutien à la reconversion économique et sociale des zones connaissant des difficultés structurelles
Il concerne les zones dont l’industrie ou les services sont en mutation, les zones rurales en déclin, les zones urbaines en difficulté et les zones dépendantes de la pêche. Il reprend ainsi les anciens objectifs 2 et 5 b de la programmation 1994-1999, complétés par deux nouvelles priorités : les territoires urbains en crise et les zones affectées par des reconversions dans le secteur tertiaire.

L’objectif 2 n’ayant vocation à couvrir que 18 % de la population européenne, des zones éligibles ont été définies par chaque Etat membre et approuvées par la Commission européenne.

Cet objectif mobilise le FEDER et le FSE.

– Objectif 3 : adaptation et modernisation des politiques d’éducation, de formation et d’emploi.

Exclusivement cofinancé par le FSE, cet objectif vise à adapter et à moderniser les politiques d’éducation, de formation et d’emploi. Il résulte du regroupement des objectifs 3 et 4 de la précédente programmation, consacrés à la lutte contre le chômage, à l’insertion économique et à l’adaptation aux mutations industrielles.

Toutes les zones non couvertes par l’objectif 1 sont éligibles à l’objectif 3.

Les actions financées par cet objectif doivent être conformes à la stratégie européenne pour l’emploi (SEE), définie par le Conseil européen de Luxembourg de novembre 1997. Cette stratégie est déclinée en France par un plan national d’action pour l’emploi (PNAE).

* les initiatives communautaires

Quatre initiatives communautaires complètent ces objectifs prioritaires sur la période 2000-2006.

(1) Leader + (développement local en milieu rural)

Leader + constitue la troisième génération de l’initiative « Liaison entre les actions de développement de l’économie rurale », dite Leader, instaurée en 1991. Elle a pour but de soutenir des projets de développement rural exemplaires initiés par des acteurs locaux, afin de revitaliser les zones rurales et d’y créer des emplois.

Cette initiative s’appuie sur la constitution de groupes d’action locale (GAL), composés d’acteurs publics (représentants de collectivités territoriales, d’établissements publics…) et privés (entreprises, associations, chambres consulaires…) qui s’associent sur un territoire donné pour élaborer une stratégie de développement local, dans le cadre de laquelle des porteurs de projets individuels peuvent proposer de mettre en oeuvre des actions. Les partenaires privés doivent représenter plus de 50 % de chaque partenariat.

Leader + tend à agir dans trois directions :

- aide en faveur de stratégies expérimentales de développement territorial (volet 1)

Chaque GAL bénéficie d’une dotation financière globale dans le cadre d’une convention passée avec l’autorité de gestion de chaque programme national Leader +. Cette dotation sert à cofinancer la mise en oeuvre de la stratégie de développement élaborée par le GAL, qui doit être cohérente avec l’un des « thèmes fédérateurs » déterminés par chaque Etat membre. Il peut s’agir d’objectifs tels que la valorisation et la diversification des ressources locales, le développement des PME, de l’artisanat et du tourisme…

Les opérations sélectionnées doivent être des actions pilotes, c’est-à-dire au sens communautaire, être articulées à un thème fédérateur, présenter un caractère innovant et être potentiellement transférables.

- soutien à la coopération entre territoires ruraux (volet 2)

Leader + incite les GAL à mettre en commun leurs ressources humaines et financières pour élaborer des opérations s’articulant avec la stratégie de développement de leurs territoires. Cette coopération peut concerner des territoires d’un même Etat membre ou de différents Etats membres.

- mise en réseau des territoires ruraux (volet 3)

Les GAL participent obligatoirement à un réseau de développement rural piloté par un « Observatoire européen des territoires ruraux » implanté à Bruxelles. Cet observatoire est relayé par des unités nationales d’animation (UNA) et des réseaux régionaux ou interrégionaux. Le réseau permet la mise en commun d’informations sur les opérations entreprises ou réalisées et leurs résultats. Il favorise le dialogue et la concertation à tous les niveaux, facilite les échanges d’expériences et de bonnes pratiques et contribue à la formation de partenariats.

Financée par le FEOGA-O, l’initiative Leader + est dotée de 2,1 milliards d’euros pour la programmation 2000-2006. Compte tenu des cofinancements publics et privés, elle représente sur la période un financement global de plus de 5 milliards d’euros.

(2) Interreg III (coopération transfrontalière, transnationale et interrégionale)

Cofinancée par le FEDER, l’initiative Interreg III, troisième génération de l’initiative Interreg créée en 1990, soutient des actions de coopération entre différents espaces de l’Union européenne et entre ces espaces et des territoires de pays voisins non membres de l’Union européenne.

Son budget représente 5,8 milliards d’euros sur la période 2000-2006.

Encadré : la signification des NUTS

Nomenclature commune des unités territoriales statistiques (NUTS). Cette nomenclature a été instituée par la Commission européenne pour permettre la collecte, l’établissement et la diffusion de statistiques régionales armonisées à l’échelle de l’Union européenne. Elle subdivise le territoire des Etats membres en unités administratives (zones géographiques relevant d’une autorité administrative particulière) correspondant, selon leur importance démographique, à l’une des trois catégories : NUTS III (de 150.000 à 800.000 habitants), NUTS II (de 800.000 à 3 millions d’habitants) ou NUTS I (de 3 à 7 millions d’habitants).

Interreg III comprend trois volets :

– un volet A, qui encourage la coopération transfrontalière entre territoires de niveau NUTS III ayant une frontière terrestre ou maritime avec un autre Etat membre. Ce volet vise à promouvoir le développement territorial dans les zones frontalières, grâce à des actions ayant une forte dimension de proximité.
A l’échelle européenne, la coopération transfrontalière est mise en oeuvre par 75 programmes sur la période 2000-2006.

– un volet B, consacré à la coopération transnationale susceptible de se développer à l’intérieur de treize grands espaces européens : la région de la mer du Nord, l’Europe du Nord-ouest, la périphérie du Nord, l’Europe du Sud-ouest, l’espace alpin, la Méditerranée occidentale (Meddoc), l’espace Archimed (Grèce, Sicile, Calabre, Basilicata, Pouilles), l’espace Centre-Adriatique-Danube, l’espace atlantique, la région de la mer Baltique et les trois régions ultrapériphériques (Açores-Madère-Canaries, Caraïbes et océan indien).

Les actions cofinancées dans le cadre de ce volet sont très variées : développement territorial, transports, TIC, protection de l’environnement et gestion des ressources naturelles, mise en valeur du patrimoine… Le volet « coopération transnationale » se décline à travers 13 programmes (un par grande zone de coopération) regroupant chacun de nombreux projets. Par exemple, le programme Meddoc compte 103 projets impliquant des partenaires d’Espagne, de France, de Grèce, d’Italie, de Malte du Portugal et du Royaume-Uni. Parmi ceux-ci, on peut citer comme exemple le projet Med-diet-net, qui vise à favoriser les transferts de technologies agroalimentaires entre PME travaillant dans le secteur de l’alimentation méditerranéenne.

– un volet C, dédié à la coopération interrégionale, qui vise à mettre en réseau des collectivités territoriales à l’échelle de l’ensemble du territoire européen en vue de favoriser des échanges de connaissances, d’expériences et de bonnes pratiques.

Les partenariats noués dans ce cadre (264 sur 2000-2006) peuvent prendre la forme de projets individuels, de réseaux (impliquant un plus grand nombre d’acteurs) ou d’opérations cadres régionales (véritables mini-programmes). A titre d’exemple, le projet « Rescue » associe trois régions de Grèce, d’Italie et de Hongrie sur le thème de la gestion des situations de catastrophes naturelles.

Pour la période 2000-2006, on dénombre quatre programmes de coopération interrégionale, correspondant à quatre grandes zones géographiques (nord, sud, est, ouest) divisant l’espace européen. Chaque partenariat est rattaché à l’un de ces programmes en fonction du lieu où se trouve sa collectivité chef de file.

(3) Equal (lutte contre les discriminations et les inégalités sur le marché du travail)

Reprenant le contenu de plusieurs initiatives communautaires des programmations précédentes (Emploi-Now, Integra, Horizon et Youthstart), Equal finance des actions de lutte contre toutes les formes de discriminations à l’emploi, notamment celles subies par les jeunes, les femmes, les personnes handicapées ou les minorités.

Cofinancée par le FSE, elle couvre tout le territoire européen et met l’accent sur la coopération transnationale, la participation active des collectivités régionales et locales et la diffusion des bonnes pratiques. Cette initiative concerne cinq domaines d’intervention correspondant aux cinq axes de la Stratégie européenne pour l’emploi (capacité d’insertion professionnelle, esprit d’entreprise, capacité d’adaptation, égalité des chances entre les hommes et les femmes, et aide à l’intégration des demandeurs d’asile).

Le fonctionnement d’Equal repose sur la constitution de « partenariats de développement » (PDD) rassemblant tous les acteurs pertinents (collectivités publiques, associations, partenaires sociaux, entreprises…) pour résoudre un problème identifié dans un territoire déterminé ou un domaine particulier.

(4) Urban II (soutien aux quartiers urbains défavorisés)

Financée par le FEDER, Urban II est l’initiative communautaire en faveur de la « régénération économique et sociale » des zones urbaines. Succédant à Urban I, mise en place en 1994, elle vise à promouvoir la conception et la mise en oeuvre de modèles de développement innovants destinés aux zones urbaines en crise, tout en favorisant les échanges
d’informations et d’expériences en matière de développement urbain.

Dotée de 700 millions d’euros sur la période 2000-2006, elle finance au profit d’une cinquantaine de zones urbaines réparties sur l’ensemble de l’Union européenne des actions dans des domaines aussi divers que le logement, les transports publics, la gestion des déchets et de l’eau, la lutte contre l’exclusion ou encore les nouvelles technologies.

* le volet d'actions innovatrices

Enfin, parallèlement à ces deux volets, sont mises en oeuvre des « actions innovatrices », financées dans le cadre d’appels à projets lancés par la Commission européenne, qui visent à recueillir et diffuser des expériences locales dans des domaines précis (innovation, société de l’information, identité régionale, développement durable, stratégies locales pour l’emploi). Les montants en jeu sont toutefois nettement inférieurs aux volets précédemment évoqués (420 millions d’euros pour la période 2000-2006).

1.2. La dernière réforme 2007-2013

1.2.1. le contexte

Dans la perspective de l’adoption d’une nouvelle programmation pour la période 2007-2013, la Commission européenne a dessiné les grandes lignes d’une réforme de la politique de cohésion dans son troisième rapport sur la cohésion économique et sociale rendu public en février 2004.

1.2.1.1. le défi de l'élargissement

L’intégration dans l’UE de dix nouveaux Etats membres le 1er mai 2004, suivie, au 1er janvier 2007, par l’entrée de deux autres Etats (la Bulgarie et la Roumanie), constitue un défi sans précédent lancé à la cohésion de l’espace européen.

En effet, si la population européenne s’accroît ainsi de près de 20 % (75 millions d’habitants), le PIB européen ne progresse quant à lui que de 4,6 %.

Il en résulte de nouvelles disparités socio-économiques qui, dans un marché entièrement ouvert aux échanges, génèrent inévitablement des distorsions de concurrence et des inégalités. Les écarts de développement au sein de l’UE se sont ainsi considérablement aggravés, non seulement entre Etats membres, puisque le niveau moyen de prospérité des nouveaux Etats membres ne représente que 40 % de la moyenne communautaire, mais aussi entre régions.

Selon des statistiques publiées par Eurostat en avril 2005, le PIB par habitant s’échelonnait en 2002 entre 32 % de la moyenne communautaire dans la région de Lublin en Pologne et 315 % dans celle de Londres -Centre au Royaume-Uni.

Le PIB par habitant est inférieur à 36 % de la moyenne communautaire dans les cinq régions les plus pauvres de l’UE à 25 (toutes polonaises) alors qu’il est au moins égal à 176 % de la moyenne communautaire dans les cinq régions les plus riches (Londres Centre, Bruxelles Capitale, Luxembourg, Hambourg et Île-de-France).

Avec l’élargissement, la proportion de la population européenne bénéficiant d’un PIB par habitant au-dessous de 75 % de la moyenne communautaire passe de 19 % à 27 %. La politique de cohésion étant la seule politique européenne à permettre des transferts massifs de ressources entre Etats membres via le budget européen, elle a naturellement vocation à traduire la solidarité de l’Union européenne envers les nouveaux Etats membres. Cependant, cette politique ne devra pas seulement prendre en charge à l’avenir les conséquences de l’élargissement. Comme le souligne le troisième rapport sur la cohésion économique et sociale, les restructurations économiques liées à la mondialisation, le vieillissement démographique, les adaptations requises par le progrès technologique et notamment les TIC, la persistance de retards de développement dans certaines régions de l’Europe des Quinze, relèvent aussi de la compétence des fonds structurels.

Voir aussi document distribué en cours :

1.2.1.2. les défis liés aux objectifs de Lisbonne et Göteborg

- rappel des engagements de Lisbonne et Göteborg

Lors du Conseil européen de Lisbonne en mars 2000, l’UE s’est donnée comme objectif de « devenir l’économie de la connaissance la plus compétitive et la plus dynamique du monde, capable d’une croissance économique durable accompagnée de l’amélioration quantitative et qualitative de l’emploi et d’une plus grande cohésion sociale ». Dans la foulée, le Conseil européen de Göteborg de juin 2001 a approuvé l’adoption d’une stratégie de développement durable « qui complète l’engagement politique de l’Union à l’égard d’un renouveau économique et social et ajoute une troisième dimension, celle de l’environnement, à la Stratégie de Lisbonne ».

Des cibles quantitatives ont alors été définies : le taux d’emploi doit progresser jusqu’à 70% en 2010, l’emploi des femmes accru pour atteindre plus de 60% et le taux de chômage réduit à 4%. La part de l’investissement dans le capital humain (éducation, formation, santé, etc.) doit être augmenté jusqu’à 50% du PIB en 2010. Dans son Rapport de printemps de 2004, la Commission reconnaît que des progrès indéniables ont été réalisés depuis quatre ans, mais elle souligne les problèmes majeurs qui freinent le retour à une croissance forte.

En vue de la révision à mi-parcours prévue en mars 2005, un groupe à haut niveau présidé par M. Wim Kok a rédigé un rapport dans lequel il plaide notamment pour une implication accrue des niveaux régionaux et locaux dans la mise en oeuvre de la Stratégie.

Cette stratégie vise à permettre à l’UE de relever des défis externes tels que la globalisation et le progrès technologique. En effet, la réaction à la concurrence des pays à bas coûts de main d’oeuvre et, notamment, à la croissance rapide que connaissent la Chine ou l’Inde ne peut se concevoir ni par une diminution des salaires, ni par une fermeture des frontières. Les répercussions sur l’emploi appellent une réponse de la politique de cohésion, notamment dans sa composante sociale. Elles supposent également la mise en place de stratégies d’anticipation en matière de R&D, d’innovation et d’amélioration de la compétitivité des entreprises, ainsi que des réponses rapides pour procéder aux restructurations économiques nécessaires en cas des crises sectorielles ou locales imprévues.

- la contribution de la politique de cohésion à la réalisation des objectifs de Lisbonne et de Göteborg

Les objectifs de la politique de cohésion et de la Stratégie de Lisbonne se recoupent largement : on y retrouve les mêmes thèmes de l’emploi, de l’entrepreneuriat, de l’inclusion sociale, du développement durable, des investissements dans les infrastructures, dans les technologies de l’information, dans la R&D et dans les ressources humaines.

L’analyse des programmes des Fonds structurels dans l’UE-15 montre que les recoupements sont plus forts dans les régions en reconversion, que dans les régions en retard de développement ; la Commission a entrepris des travaux d’analyse à ce sujet, selon lesquels 80% des actions des programmes de l’objectif 2 coïncideraient avec les priorités de la Stratégie de Lisbonne, alors qu’en objectif 1, les situations seraient plus différenciées : 30% dans les pays de la cohésion et 60% en dehors. Pour l’objectif 3, le recoupement serait quasi-total. Les situations varieraient d’un pays à l’autre, en fonction des efforts déployés par les gouvernements pour mettre en oeuvre la Stratégie de
Lisbonne et faire participer les régions et les acteurs économiques. Elles dépendraient enfin des compétences financières et législatives dont disposent les régions (Espagne ou Allemagne versus Portugal ou Irlande).

Pour la période 2000-2006, le Fonds de cohésion et les fonds structurels ont investi environ 9 Md € dans la recherche, la technologie et l’innovation, environ 21 Md € dans la modernisation et le développement des PME et 6 Md € dans les infrastructures de la société de l’information.

Pour ce qui est du développement durable, le Conseil de Göteborg n’a retenu qu’un nombre réduit d’indicateurs environnementaux ; il est de ce fait assez difficile d’évaluer la contribution des Fonds structurels à la Stratégie de Göteborg et de vouloir réorienter les interventions de la politique de cohésion dans sa direction.

Cependant, si l’on adopte une approche plus large, la politique de cohésion participe largement à la promotion du développement durable. De tous les instruments financiers européens en faveur de l’environnement, le Fonds européen de développement régional (FEDER) et le Fonds de cohésion y contribuent le plus, l’instrument LIFE arrivant très loin derrière. Pour 2000-2006, le FEDER représente 79% de tous les fonds structurels utilisés pour promouvoir la protection de l’environnement, le Fonds européen d’orientation et de garantie agricole (FEOGA) intervenant pour 19%. De plus, du fait du cofinancement, les interventions européennes orientent fortement celles des États membres en matière d’environnement, sans parler des investissements privés. On peut estimer que pour la période 2000-2002, le soutien financier structurel aux projets pour l’environnement a atteint 3 Md € par an, dont les deux tiers provenaient du FEDER et un tiers du Fonds de cohésion.

L’Espagne en a été le plus large bénéficiaire, puis l’Italie, la Grèce, l’Allemagne et le Portugal. Ainsi peut-on dire que, si la politique d’environnement s’avère coûteuse, les fonds structurels et le fonds de cohésion atténuent considérablement cette charge pour les pays les moins riches.

Pour ce qui est des engagements de Kyoto, les efforts à faire sont très disparates d’un pays à l’autre, car ils dépendent des choix historiques effectués en matière de production d’énergie et des ressources naturelles disponibles. De manière très générale, il s’avère que les pays les moins riches, dont le passif industriel est moindre, ont à faire moins d’efforts pour se conformer aux exigences de réduction des émissions de gaz à effet de serre. Toutefois ce n’est pas le cas pour l’Espagne et l’Italie qui ont encore un passif important. La situation est sensiblement différente pour les nouveaux engrants et surtout pour la Roumanie et la Bulgarie, qui relèvent d’un régime spécial au regard de l’accord de Kyoto. Le coût global du respect des engagements contractés dans le cadre du protocole de Kyoto a pu être évalué dans une fourchette comprise entre 0,06 % et 0,3 % du PIB d’ici 2010, à condition que la priorité soit accordée aux mesures présentant un bon rapport coût-efficacité. La Commission européenne considère que les fonds structurels peuvent contribuer annuellement à cet effort pour 0,02 % du PIB, soit un effort cumulé de 0,08 % jusqu’en 2010, ce qui n’est pas négligeable.

- complémentarité ou fusion ?

Une des faiblesses de la Stratégie de Lisbonne est qu’elle n’a pas su tirer profit du dynamisme régional, ni utiliser le savoir-faire de la politique de cohésion en matière de gouvernance (partenariat, programmation stratégique, complémentarité active entre les différents niveaux). Par comparaison avec l’objectif d’achèvement du grand marché unique et avec l’Union économique et monétaire (UEM), la « feuille de route » établie pour la Stratégie de Lisbonne est bien moins opérationnelle. Il est pourtant établi que « les régions ont besoin de Lisbonne et Lisbonne a besoin des régions aussi ». Certaines réformes sont possibles pour améliorer la congruence entre la Stratégie de Lisbonne et la politique de cohésion, telles que l’introduction d’une conditionnalité plus grande dans l’octroi des
fonds structurels s’agissant de l’organisation des institutions et du « rendement social » des projets, la limitation des obligations financières qui empêche la prise de risques, la préférence donnée aux mesures d’amélioration de l’environnement des entreprises plutôt qu’aux aides individuelles.

En définitive, la politique de cohésion peut constituer l’incitation financière suggérée par le rapport Kok qui permette à la fois d’encourager les régions à participer activement à la réalisation des objectifs de Lisbonne et d’en donner une plus grande visibilité, pour autant que les autorités nationales y soient favorables.

Un alignement plus radical de la politique de cohésion sur les objectifs et la méthode de la Stratégie de Lisbonne n’apparaît cependant pas souhaitable. En effet, la compatibilité de la démarche découlant de la Stratégie de Lisbonne avec l’objectif de convergence poursuivi au titre de la politique de cohésion n’est pas totale ; il peut même y avoir des contradictions.

Bien que la Stratégie de Lisbonne vise à faire progresser le modèle social européen et à conserver un équilibre entre les différentes dimensions de la croissance, de la cohésion et de l’environnement, elle entend miser sur l’excellence comme moteur de la croissance européenne. Le diagnostic qui fonde une telle option et qui part de la comparaison avec les performances américaines est parfois mis en doute, car il ne tient pas suffisamment compte de certains facteurs structurels, tels que la croissance démographique, les préférences collectives à l’égard du travail et les restrictions liées au Pacte de stabilité et de croissance européen.

Les analyses récentes sur les facteurs de la croissance et les indicateurs de productivité mettent en évidence les combinaisons différentes de facteurs, selon que l’on se trouve dans des régions plus ou moins avancées dans l’économie de la connaissance. Elles justifient une approche différenciée, avec des interventions publiques centrées sur les infrastructures et la modernisation de l’appareil productif, sur le modèle de l’actuel objectif 1, pour les régions de production les moins avancées ; un soutien public focalisé sur l’entrepreneuriat et l’innovation, sur le modèle de l’objectif 2, pour les régions en transformation ; et des stratégies d’excellence en matière d’éducation et de recherche technologique pour des zones particulières performantes au plan mondial.

Par ailleurs, l’objectif de convergence et d’égale distribution, y compris sur des territoires peu performants, peut affaiblir les efforts de croissance. A l’inverse, l’objectif de compétitivité peut aggraver les inégalités régionales et sociales, en ciblant les efforts sur les zones d’excellence ou les projets qui ont le meilleur rendement (métropoles dynamiques, populations les plus qualifiées, projets les plus avancés, infrastructures où le trafic est le plus dense, …). En cas de conflit entre la politique cohésion et la Stratégie de Lisbonne, il faut se rappeler que la première dispose - pour l’instant – d’une base légale bien plus solide que la seconde.

Les différences concernent aussi les modalités de mise en oeuvre : les fonds structurels sont mis en oeuvre dans un cadre décentralisé et pour partie bottom up alors que la Stratégie de Lisbonne est centralisée au niveau national (ou du Conseil) et top down. Les fonds structurels entendent promouvoir la mise à niveau des infrastructures physiques comme base du rattrapage, alors que la Stratégie de Lisbonne insiste davantage sur la réglementation. La politique de cohésion se décline en interventions opérationnelles visant le développement de régions ou de secteurs à partir de besoins et d’opportunités fortement différenciés au plan territorial, alors que la Stratégie de Lisbonne n’énonce que des objectifs opérationnels finaux à atteindre.

1.2.1.3. La difficile négociation des perspectives financières 2007-2013

Ce constat de l’importance des besoins a conduit la Commission européenne à proposer un budget de l’UE (« perspectives financières ») pour la période 2007-2013 renforçant significativement l’enveloppe globale destinée à la politique de cohésion.

Dans sa proposition de perspectives financières du 10 février 2004, elle prévoyait ainsi de lui consacrer 336,1 milliards d’euros, ce qui représente une augmentation de 32 % des crédits destinés aux fonds structurels par rapport à la période 2000-2006.

Lors de la présentation en juillet 2004 des propositions de règlements sur les fonds structurels, la Commission européenne proposait de répartir cette dotation de la manière suivante : 78 % (264 milliards d’euros) seraient destinés à accélérer le rattrapage des régions et Etats membres en retard de développement (objectif « convergence », qui concerne principalement les nouveaux Etats membres), 18 % (57,9 milliards d’euros) serviraient à renforcer la compétitivité et l’emploi des autres régions européennes (objectif « compétitivité régionale et emploi ») et 4 % (13,2 milliards d’euros) abonderaient le nouvel objectif « coopération territoriale européenne ».

Cette proposition impliquait une augmentation substantielle du budget de l’UE (de 1,17 % du RNB communautaire en 2007 à 1,24 % en 2013, contre 1 % actuellement).

Une telle hausse n’a pas été acceptée par les six pays contributeurs nets (Allemagne, Autriche, France, Royaume-Uni, Pays-Bas, Suède) qui, dès le 15 décembre 2003, avaient adressé au Président de la Commission européenne une lettre commune demandant une stabilisation du budget européen à son niveau actuel (1 % du RNB communautaire), dans un souci de maîtrise de la dépense publique.

Les négociations qui se sont engagées ont donc été longues et difficiles. Elles ont été marquées par les divergences opposant les pays bénéficiaires, au premier rang desquels les nouveaux Etats membres qui, soutenus par la Commission européenne, plaidaient pour une politique de cohésion généreuse et les Etats membres contributeurs nets, soucieux d’éviter toute dérive de leur contribution.

Parmi ces derniers, il convient toutefois de noter des différences entre des Etats qui, comme le Royaume-Uni, les Pays-Bas ou la Suède défendaient l’idée d’une « renationalisation » de la politique régionale et proposaient de ne maintenir qu’un volet « convergence » en faveur des Etats les plus défavorisés et d’autres qui, à l’instar de la France, souhaitaient le maintien d’une politique de cohésion en faveur de toutes les régions européennes et donc d’un objectif 2.

La question du financement du budget européen et des contributions des Etats membres a conduit à l’échec du Conseil européen du 17 juin 2005 consacré aux perspectives financières. Le refus catégorique du Royaume-Uni de voir réduire le « rabais » qui lui avait été concédé en 1984 sans une remise en cause en contrepartie du budget de la PAC (qui, rappelons-le, a été « sanctuarisé » jusqu’en 2013 par le Conseil européen de Bruxelles d’octobre 2002) a rendu tout accord impossible.

1.2.1.4. Le compromis budgétaire de décembre 2005 et l'adoption

C’est finalement six mois plus tard, sous la présidence britannique de l’Union européenne, qu’un consensus entre Etats membres sur les perspectives financières a fini par se dégager au Conseil européen des 15 et 16 décembre
2005.

Adopté in extremis, moyennant le versement de compensations particulières à plusieurs Etats membres (en particulier à l’Espagne en contrepartie de sa sortie du Fonds de cohésion et à l’Italie), ce compromis
prévoit notamment :

– un budget égal à 1,045 % du RNB communautaire (862,36 milliards d’euros, soit 50 milliards d’euros de plus qu’en 2006) ;
– un mécanisme de réduction progressive du « chèque britannique » par imputation sur celui-ci, à compter de 2009, des versements aux nouveaux Etats membres, à l’exclusion de ceux correspondant au financement du premier pilier de la PAC ;
– un débat sur la révision du budget européen en 2008-2009, sur la base d’un rapport que devra présenter la Commission européenne ;
– le maintien de l’accord du Conseil européen d’octobre 2002 sur le budget consacré à la PAC, sous réserve d’un ajustement pour prendre en compte l’entrée de la Bulgarie et de la Roumanie dans l’UE au 1er janvier 2007, soit un coût supplémentaire de 8 milliards d’euros sur 2007-2013 ;
L’ajustement nécessaire pour financer ce coût additionnel tout en respectant la stabilisation du budget agricole a porté sur l’enveloppe destinée au développement rural, qui est ramenée à 69,2 milliards d’euros (contre 74 milliards d’euros sur la programmation 2000-2006). En revanche, les crédits consacrés au premier pilier baissent peu par rapport aux propositions de la Commission.
– une dotation de 307,6 milliards d’euros pour la politique de cohésion représentant 35,7 % du budget européen, soit plus que la part des crédits consacrée au premier pilier de la PAC (34 % correspondant à 293,1 milliards d’euros).

Cet accord a en fait été rejeté dans un premier temps par le Parlement européen. Pour devenir un « accord inter-institutionnel », nécessaire à l’approbation du budget européen, il fallait que le compromis conclu entre Etats membres le 16 décembre 2005 soit adopté par le Parlement européen.

Or, celui-ci l’a rejeté avec une très large majorité le 18 janvier 2006, dénonçant le manque d’ambition du budget proposé. Il a critiqué la réduction des enveloppes financières destinées notamment au réseau transeuropéen de transports (RTE-T), à l’éducation, à la protection des consommateurs, à la recherche, aux relations extérieures et,
s’agissant de la politique de cohésion, l’insuffisante dotation destinée à la coopération territoriale européenne.
Il a également demandé davantage de crédits pour faire face à des événements imprévus, une plus grande flexibilité pour réaffecter les sommes non utilisées et une meilleure association du Parlement européen au débat sur la révision générale du budget prévue pour 2008-2009.

Un accord sur le cadre financier de l’UE pour 2007-2013 a finalement été trouvé lors d’un « trilogue » entre le Parlement européen, le Conseil et la Commission le 4 avril 2006. Il prévoit de porter le budget européen à 864,3 milliards d’euros (1,047 % du RNB communautaire), auxquels s’ajoutent 2 milliards d’euros hors cadre financier et une augmentation des réserves de la Banque européenne d’investissement (BEI) de 2,5 milliards d’euros. Cette augmentation limitée permet notamment d’allouer 700 millions d’euros supplémentaires à la recherche et à l’innovation, 500 millions d’euros aux réseaux transeuropéens, 800 millions d’euros à la politique étrangère et de sécurité commune et quelque 300 millions d’euros pour le volet « coopération territoriale » de la politique de cohésion.

Le Parlement européen a validé cet accord en juillet 2006.

1.2.2. Le contenu de la réforme

1.2.2.1. l'affirmation d'une approche stratégique

La réforme proposée tend à donner une dimension stratégique à la politique de cohésion, liée à la mise en oeuvre de la stratégie de Lisbonne sur la croissance et l’emploi.

La dimension stratégique déclinée sur trois niveaux :

a) Les orientations stratégiques communautaires (OSC)

La prise en compte de ces priorités se traduira par l’adoption au niveau communautaire d’« orientations stratégiques de la Communauté pour la cohésion » (OSC), définissant un cadre pour l’intervention des fonds structurels et du Fonds de cohésion.

Elles visent à identifier les domaines dans lesquels la politique de cohésion peut contribuer le plus efficacement à la réalisation des objectifs de la stratégie de Lisbonne.

Les trois axes des OSC :

– améliorer l’attractivité de l’Europe et des régions pour les investissements et l’emploi

Dans ce but, la politique de cohésion est invitée à développer les infrastructures de transport, en mettant l’accent sur les trente projets prioritaires du réseau transeuropéen de transport (RTE-T) et sur les projets transfrontaliers, en favorisant les modes de transport intermodaux et durables ainsi que l’interopérabilité et en facilitant le désenclavement de certaines régions, y compris par la réalisation de liaisons secondaires. De même, elle doit viser à renforcer les synergies entre la protection de l’environnement et la croissance et à réduire la dépendance énergétique de l’Union européenne en encourageant les économies d’énergie, la promotion des énergies renouvelables (éolienne, solaire et biomasse) et l’amélioration des réseaux d’énergie traditionnelle (gaz, électricité) en particulier dans les régions relevant de l’objectif convergence.

– améliorer la connaissance et l’innovation

Cette orientation implique de soutenir l’investissement en recherche et développement, notamment en favorisant l’émergence de pôles d’excellence, d’encourager les entreprises à investir dans l’innovation, par l’appui à la création de services d’aide et au transfert de technologies et de pratiques innovantes, de promouvoir la société de l’information, y compris par la mise à disposition d’infrastructures à haut débit en cas de défaillance du marché. Il s’agit aussi d’améliorer l’accès aux financements, par un soutien au capital risque et à l’ingénierie financière.

– créer plus d’emplois et de meilleurs emplois

Les fonds structurels devront mettre l’accent sur des projets tendant à augmenter le taux d’emploi et à moderniser les systèmes de protection sociale, améliorer l’adaptabilité des travailleurs et des entreprises ainsi que la flexibilité du marché du travail et augmenter l’investissement dans le capital humain. L’accent devra également être mis sur l’amélioration de la « capacité administrative » et sur le maintien en bonne santé de la population active, pour créer un environnement favorable à la croissance et à l’emploi.

On peut s’interroger sur le caractère non sélectif de ces OSC et sur leur cohérence avec les priorités plus ciblées affichées par les projets de règlements. Il est vrai qu’elles ne sont pas juridiquement contraignantes et auront donc avant tout valeur déclaratoire.

Les OSC ont été validés par la Commission en octobre 2006.

b) Les cadres de référence stratégique nationaux (CRSN)

Sur la base des OSC, chaque Etat membre doit élaborer un cadre de référence stratégique national (CRSN) destiné à assurer « la cohérence de l’aide structurelle communautaire avec les orientations stratégiques de la Communauté » et à identifier « le lien entre les priorités communautaires d’une part, les priorités nationales et régionales (…) et le plan national d’action pour l’emploi d’autre part. Il constitue un instrument de référence pour la préparation de la programmation des Fonds ».

Ainsi, le CRSN vise à établir dans chaque Etat membre une liste de priorités parmi lesquelles les autorités de gestion pourront puiser pour élaborer des programmes opérationnels.

Ce document doit être préparé par l’Etat membre en concertation avec les acteurs concernés (autorités régionales et locales, partenaires économiques et sociaux) et transmis à la Commission européenne.

Valable pour toute la durée de la programmation, il comprend en principe :

– un volet stratégique décrivant la stratégie de l’Etat membre et notamment les priorités thématiques et territoriales qu’il retient pour les objectifs « convergence » et « compétitivité régionale et emploi », sur la base d’un diagnostic ;
– un volet opérationnel qui précise notamment la liste des programmes opérationnels, l’allocation indicative annuelle pour chaque fonds par programme ainsi que les mécanismes destinés à assurer la coordination entre les programmes opérationnels et entre les différents fonds.

c) Les programmes opérationnels (PO)

Se substituant aux actuels DOCUP, des programmes opérationnels (PO) spécialisés par fonds (FEDER, FSE et le cas échéant Fonds de cohésion) définissent dans chaque Etat membre les modalités de mise en oeuvre des crédits structurels dans le cadre des différents objectifs prioritaires pour la période 2007-2013 en tenant compte des priorités retenues par le CRSN.

Ils doivent être adoptés par la Commission européenne qui en vérifie au préalable la cohérence avec le CRSN et avec les OSC.

1.2.2.2. une volonté de simplification

- un recentrage sur trois objectifs rénovés

La future politique de cohésion sera mise en oeuvre à travers trois objectifs prioritaires, dans lesquels seront intégrées trois des quatre initiatives communautaires actuelles.

a) L’objectif « convergence »

Correspondant à l’actuel objectif 1 et destiné aux territoires en retard de développement, l’objectif « convergence » s’adresse, pour le FEDER et le FSE, aux régions dont le PIB par habitant est inférieur à 75 % de la moyenne communautaire et, pour le Fonds de cohésion, aux Etats membres dont le RNB est inférieur à 90 % du RNB communautaire. Les principaux bénéficiaires seront les nouveaux Etats membres.

Un dispositif de sortie (« phasing out ») est prévu pour les régions bénéficiant de l’actuel objectif 1, mais qui s’en trouveront exclues par un « effet statistique », c’est-à-dire qui dépassent les seuils précités du seul fait de l’entrée dans l’UE des régions pauvres des nouveaux Etats membres. Les - un resserrement du champ de la politique européenne de cohésion

régions concernées par le « phasing out » sont pour l’essentiel les Länder de l’ex-RDA et certaines régions d’Espagne. L’aide qui leur est destinée sera plus élevée que celle accordée aux régions en soutien transitoire de la période actuelle.

Les financements attribués dans le cadre de l’objectif « convergence » devront être prioritairement orientés vers les domaines suivants :
– la modernisation et la diversification de l’économie (innovation, accès aux TIC, recherche, accès aux financements…) ;
– le développement et la modernisation des infrastructures de base (infrastructures de transports, y compris celles qui s’intègrent dans le réseau transeuropéen de transports (RTE), réseaux énergétiques…) ;
– la protection de l’environnement et la prévention des risques naturels ;
– l’amélioration du système d’éducation et de formation, ainsi que l’accès à l’emploi ;
– le renforcement des « capacités administratives ».

Le Fonds de cohésion continuera à financer des investissements dans le domaine des transports et de l’environnement. Les pays bénéficiant de ce Fonds seront les mêmes que sur la période 2004-2006 (nouveaux Etats membres, Portugal et Grèce), à l’exception de l’Espagne qui sort du dispositif au 1er janvier 2007.
Dans le dernier état des négociations, le taux maximal de cofinancement communautaire des dépenses (appliqué au niveau des axes prioritaires de chaque programme opérationnel) s’établit à 85 % pour le FEDER, pour le FSE et pour le Fonds de cohésion.

Dans le cadre de l’objectif « convergence », une allocation additionnelle est prévue en faveur des régions ultrapériphériques (Guadeloupe, Guyane, Martinique, Réunion, Açores, Madère, Canaries) afin de tenir compte des contraintes spécifiques qu’elles subissent en raison de l’éloignement, ou en matière de production et de transport de marchandises (surdimensionnement des équipements, obligation de stockage…).

b) L’objectif « compétitivité régionale et emploi »

Se substituant aux actuels objectifs 2 et 3, l’objectif « compétitivité régionale et emploi » vise à répondre aux défis économiques et sociaux qui se posent à tous les Etats membres, telles que les restructurations liées à la mondialisation des échanges, au vieillissement de la population, au développement de la société de l’information ou encore à l’avènement d’une économie fondée sur l’innovation.

Y seront éligibles toutes les régions non couvertes par l’objectif
« convergence ». Parmi celles-ci, les régions actuellement éligibles à l’objectif 1 et qui en sortent indépendamment de l’effet statistique de l’élargissement –c’est-à-dire celles dont le PIB/habitant dépasse 75 % de la moyenne communautaire du fait d’un rattrapage économique réelbénéficieront d’un soutien renforcé pendant une période transitoire (régime de « phasing in »1).

L’objectif « compétitivité régionale et emploi » comportera deux grands volets :

– un volet économique, financé par le FEDER et mis en oeuvre à travers des programmes opérationnels régionaux ;
– un volet social, financé par le FSE et mis en oeuvre par des programmes définis « au niveau territorial approprié ».

Pour l’attribution des crédits, le zonage de l’actuel objectif 2 est supprimé. Dans la version initiale des projets de règlement, la Commission européenne proposait de substituer au principe de « concentration géographique » des fonds que constituait le zonage celui d’une « concentration thématique ». Il s’agissait de ne permettre l’utilisation des
crédits européens que dans un nombre limité de domaines.

Au cours des négociations, les Etats membres ont décidé d’abandonner le principe de la « concentration thématique » dans son acception la plus stricte et d’élargir la liste des interventions autorisées, en particulier s’agissant du FEDER.

Dans ce contexte, l’instauration par le compromis budgétaire du 16 décembre 2005 d’un fléchage des crédits vers des dépenses censées contribuer à la réalisation de la stratégie de Lisbonne (« fléchage Lisbonne ») apparaît comme un moyen de resserrer de nouveau le champ des interventions des fonds structurels.

Dans le cadre de l’objectif « compétitivité régionale et emploi », le FEDER et le FSE cofinanceront jusqu’à 50 % des dépenses publiques (mesurées au niveau des axes prioritaires de chaque programme).

Il convient, à cet égard, de noter que le cofinancement s’exprimera désormais en pourcentage des dépenses publiques et non des dépenses totales (incluant les apports privés) comme c’est le cas actuellement.

Les initiatives communautaires « Urban » et « Equal » disparaissent et leurs orientations sont intégrées dans l’objectif « compétitivité et emploi ». Ainsi, selon les propositions de règlements, le FEDER devra soutenir le développement de stratégies visant à faire face à la concentration de problèmes économiques, environnementaux et sociaux dans les agglomérations urbaines. De même, la programmation du FSE devra apporter des solutions innovantes et transnationales en matière de lutte contre les discriminations sur le marché du travail.

c) L’objectif « coopération territoriale européenne »

L’objectif « coopération territoriale européenne » vise à développer l’initiative communautaire Interreg. Financé par le FEDER, il reprendra les trois volets actuels de celle-ci :
– le premier, consacré à la coopération transfrontalière entre régions situées le long des frontières terrestres et maritimes de l’UE et axé sur le développement urbain, rural et côtier ;
– le second, consacré à la coopération transnationale et qui devra prioritairement mettre en oeuvre des projets conformes aux trois thèmes initialement retenus pour l’objectif « compétitivité régionale et emploi » (innovation et économie de la connaissance, environnement et prévention des risques, accessibilité) ;
– le troisième, dédié à la coopération interrégionale qui ne renverra plus seulement à des relations bilatérales entre régions, mais également à la coopération en réseaux sur des thèmes particuliers.

Le plafond de cofinancement des dépenses publiques par le FEDER dans le cadre de la coopération territoriale s’établit à 75 %, contre 50 % jusqu’à présent.

Les programmes opérationnels de cet objectif seront établis au niveau :
– NUTS III (niveau départemental en France) pour la coopération transfrontalière ;
– de grandes zones de programmation pour la coopération transnationale ;
– et de l’ensemble de l’UE pour la coopération interrégionale de réseaux (un seul programme, confié à une autorité de gestion unique).

La coopération européenne devrait se trouver améliorée par la création du statut de « groupement européen de coopération territoriale » (GECT), qui vise à remédier à l’hétérogénéité des régimes nationaux applicables aux autorités de gestion des programmes de coopération. Doté d’une personnalité juridique reconnue à l’échelle européenne, cette nouvelle structure a vocation à rassembler des Etats, des collectivités territoriales, des organismes publics et/ou des associations coopérant dans le cadre des volets 1, 2 ou 3 d’Interreg. Certains Etats membres se
montrent réticents à l’égard de ce nouvel instrument en raison de problèmes de compatibilité avec leur droit interne.

Par ailleurs, les propositions de règlements procèdent à une simplification des règles de programmation et de gestion applicables à la coopération européenne. Rappelons, à cet égard, qu’en l’absence de règles spécifiques, c’est la réglementation générale des fonds structurels qui s’appliquait jusqu’à présent à Interreg III, comme aux autres initiatives communautaires.

- un resserrement du champ de la politique européenne de cohésion

La politique de développement rural et la politique communautaire de la pêche ne relèvent plus désormais de la politique de cohésion.

a) La politique de développement rural est intégrée à la PAC

La réforme s’accompagne d’une redéfinition de la politique de développement rural qui se traduit par le rattachement à un nouvel instrument financier relevant de la politique agricole commune (PAC) de deux types d’interventions en faveur des zones rurales actuellement mises en oeuvre dans le cadre de la politique de cohésion :
– le volet rural des DOCUP financé par le FEOGA-O (objectif 1) et le FEOGA-G (objectif 2) ;
– l’initiative communautaire Leader +, actuellement financée par le FEOGA-O.

En effet, un règlement européen1 du 21 juin 2005 a créé deux fonds dans le cadre de la PAC pour remplacer l’actuel FEOGA à compter du 1er janvier 2007 :
– le Fonds européen agricole de garantie (FEAGA), qui prend en charge la politique de soutien au marché et aux revenus (le « premier pilier » de la PAC) ;
– le Fonds européen agricole de développement rural (FEADER), qui finance la politique de développement rural (le « deuxième pilier de la PAC »).

Le FEADER n'est pas un fonds structurel.

b) La politique de la pêche

A partir de la programmation 2007-2013, la politique commune de la pêche (PCP) sera cofinancée par un nouveau fonds, le Fonds européen pour la Pêche (FEP) qui, contrairement à l’IFOP, ne sera pas un fonds structurel.

- un allègement des règles de programmation

Les règles de programmation des fonds structurels sont allégées de plusieurs manières :

La simplification de l'architecture de la programmation

Sur 2000-2006, la programmation faisait intervenir deux types d'instruments :

- des DOCUP, divisés en axes, mesures et sous-mesures et approuvés au niveau communautaire ;

- des compléments de programmation, plus détaillés, adoptés au niveau national.

Ce schéma est simplifié de la manière suivante :

- les programmes opérationnels approuvés par la Commission européenne, qui se substituent aux DOCUP, ne comprennent plus que les orientations les plus importantes présentées sous la forme « d'axes prioritaires ».

Ces programmes sont établis conformément au cadre de référence stratégique de chaque Etat membre, document « politique » dont la Commission européenne prend acte et qui ne peut pas être utilisé comme un instrument de gestion.

- les compléments de programmation sont supprimés.

Une spécialisation des programmes par fonds

Chaque programme ne pourra à l'avenir être financé que par un seul fonds, de sorte que, dans le cadre de chacun des trois objectifs, chaque fonds ne financera qu'un ou plusieurs programmes qui lui sont propres. Il en résultera une augmentation du nombre de programmes dans chaque Etat membre.

Il convient de noter que le Fonds de cohésion qui, jusqu'alors finançait des projets approuvés au cas par cas par la Commission européenne, fera désormais, lui aussi, l'objet d'une programmation.

Quelques exceptions à ce principe de programmes « monofonds » sont toutefois prévues. Dans le cadre de l'objectif « convergence », des programmes communs seront autorisés pour les projets en matière d'infrastructures environnementales et de transports financés conjointement par le FEDER et le Fonds de cohésion. En outre, des financements croisés entre le FEDER et le FSE seront autorisés dans la limite de 10 % de chaque axe prioritaire d'un programme opérationnel pour des actions relevant de l'autre fonds, mais qui apparaissent nécessaires au bon déroulement d'une opération et qui ont un lien direct avec elle. Ce pourcentage est porté à 15 % pour le cofinancement par le FEDER d'opérations financées par le FSE en zones urbaines et réciproquement.

La réduction du nombre de fonds

Comme le FEADER et le FEP, qui remplacent respectivement le FEOGA et l'IFOP, ne relèveront pas de la politique de cohésion, ne subsisteront dans le champ de cette politique que trois fonds : le FEDER, le FSE et le Fonds de cohésion.

- une plus grande subsidiarité dans la gestion financière et l'organisation des contrôles

La réforme tend à conférer plus de latitude aux Etats membres dans l'organisation de leurs systèmes de gestion et de contrôle.

L'implication de la Commission européenne sera ainsi réduite :

- s'agissant de la vérification du principe d'additionnalité, elle incombera aux Etats membres, sauf pour l'objectif « convergence » pour lequel la Commission continuera à assurer cette mission ;

- dans les comités de suivi des programmes où la Commission ne sera plus systématiquement représentée, mais seulement de manière optionnelle, à la demande de l'autorité de gestion ;

- en ce qui concerne les paiements, qui se feront à l'avenir sur la base du taux de cofinancement au niveau de chaque axe prioritaire du programme opérationnel (et non plus au niveau des mesures, voire des opérations inscrites dans le complément de programmation). Ceci permettra à l'autorité de gestion de moduler le taux de cofinancement des projets relevant d'un même axe, autorisant une plus grande souplesse dans la gestion financière ;

- et en matière de contrôles.

En outre, est introduit le principe de la proportionnalité de l'intervention de la Commission en fonction de l'importance de la contribution communautaire : les Etats membres pourront appliquer leurs propres règles de gestion et de contrôle lorsque les taux de cofinancement nationaux sont largement prépondérants.

Enfin, l'éligibilité des dépenses sera déterminée au niveau national, le projet de règlement général fixant toutefois une liste limitée de dépenses inéligibles.

Pour encadrer cette évolution vers davantage de subsidiarité, le projet de règlement prévoit deux types de garanties :

- d'une part, il détaille les conditions minimales que doivent respecter tous les systèmes de gestion et de contrôle des Etats membres ;

- d'autre part, il impose un renforcement des procédures d'évaluation et de contrôle interne.

Celui-ci se traduit notamment par l'obligation de désigner pour chaque programme opérationnel une autorité d'audit, distincte de l'autorité de gestion et de l'autorité de paiement. Cette autorité d'audit, fonctionnellement indépendante, élabore une stratégie d'audit pour le programme, produit un rapport annuel de contrôle et formule un avis sur les audits réalisés.

Si l'allègement des interventions de la Commission européenne en matière de gestion financière et de contrôle facilitera sans doute la mise en oeuvre des fonds structurels dans des Etats qui en ont une pratique ancienne, il paraît moins adapté pour les nouveaux Etats membres qui ont besoin, dans un premier temps, de davantage d'encadrement.

1.2.2.3. l'orientation nouvelle de la politique de cohésion

a. L'exigence de solidarité envers les territoires les moins développés est largement prise en compte dans l'objectif « convergence »
Conformément aux orientations proposées par la Commission européenne dans son troisième rapport sur la cohésion économique et sociale, l'objectif « convergence » mobilisera une part substantielle des crédits de la politique de cohésion : 81,7 % de la dotation (251,3 milliards d'euros).

La solidarité envers les régions les plus pauvres de l'Union européenne, principalement situées dans les nouveaux Etats membres, apparaît donc bien comme l'axe principal de la nouvelle politique de cohésion et permet de répondre au défi que constitue leur rattrapage économique.

C'est ce que confirme l'article 4 du projet de règlement général qui indique que « l'objectif « convergence » constitue la priorité des Fonds ».

b. Dans l'objectif « compétitivité régionale et emploi », l'accent mis sur la compétitivité fait passer au second plan la préoccupation de réduction des disparités territoriales
Comme l'ont souligné de nombreux interlocuteurs rencontrés par vos rapporteurs, le maintien d'un objectif 2 au sein de la politique de cohésion est, en soi, un motif de satisfaction puisque, sous l'influence de certains Etats membres, sa suppression avait été un temps très sérieusement demandée.

Néanmoins, force est d'admettre que les priorités de cet objectif seront désormais tout autres. La logique de cohésion territoriale, qui caractérisait jusqu'à présent la politique régionale mise en oeuvre dans le cadre de l'objectif 2, tend à s'effacer sous le double effet :

- de la disparition du zonage, qui permettait un ciblage des aides au profit des espaces les moins favorisés (zones rurales en déclin, zones industrielles en reconversion notamment) ;

Désormais, toutes les régions non éligibles à l'objectif « convergence » peuvent prétendre à des soutiens au titre de l'objectif « compétitivité régionale et emploi ». En particulier, toutes les zones urbaines pourront bénéficier de cofinancements ce qui, compte tenu de la diminution de l'enveloppe allouée à l'objectif 2, risque de se traduire par une baisse considérable des crédits destinés aux espaces ruraux ;

- de l'exigence de concentration des crédits sur des thématiques pour lesquelles les territoires les moins développés présentent peu d'atouts.

L'intégration de la stratégie de Lisbonne dans la politique de cohésion, confortée par le « fléchage Lisbonne » instauré par le compromis du 16 décembre 2005 sur les perspectives financières, met en avant des préoccupations générales de croissance, de compétitivité et d'emploi, qui pourraient apparaître comme concernant d'abord les territoires les plus dynamiques. Parce qu'ils disposent le plus souvent de projets pour l'avenir et des ressources nécessaires pour les élaborer et les cofinancer, ceux-ci capteront plus facilement les crédits européens que les zones dont le développement est moins avancé et qui disposent de moins de moyens.

C'est particulièrement vrai s'agissant du thème de l'innovation et de l'économie de la connaissance. Il sera bien évidemment plus difficile de concevoir des projets innovants dans des espaces ruraux en difficulté que dans des pôles urbains dotés de centres de recherche, d'universités et d'entreprises en croissance.

Cette volonté de stimuler la croissance par l'innovation et la recherche pourrait conduire les régions à favoriser les pôles de développement situés en milieu urbain, au détriment du développement rural. Le risque serait alors d'aggraver les disparités à l'intérieur des régions.